权利慰藉：政策制定中的知识分工与公众参与*

□ 吕鹏 付森

内容提要 本文从知识社会学的视角出发，旨在通过知识分工这一视角解读政策制定过程中的公众参与壁垒。现代化过程中，知识分工引发的外部性表现为知识专业化、知识等级化和知识分子话语联盟，这直接影响到政策制定过程中公众参与壁垒的形塑、参与壁垒的强化以及参与壁垒的持续性再生产，进而导致公众参与的民主权利形式化为一种权利慰藉。而随着现代性的加深，知识分工也在持续深化，其带来的参与壁垒必然更加隐蔽和多样化。

一、问题的提出

社会政策与民生问题紧密相关，它的重要性也随之凸显，甚至已经逐渐成为中国社会变革中重要的社会治理工具。社会政策的制定和实施不仅受到国家和政府的高度重视，而且随着互联网技术的发展，也越来越引发广大公众的关注。但是当前我国的政策执行效果却始终难以让政府和民众满意，尤其是在政策执行过程中出现的执行偏差已经成为困扰政府和社会的主要问题。当前政策执行主要是政府行为，所以学界关于政策执行偏差的分析多集中在制度环境层面，提出了一系列重要的分析概念，“职权划分和激励结构”①、“事实上的联邦主义”②、“晋升锦标赛”③、压力型政府等④。也有学者分析了地方政府作为政策执行者的行为逻辑，认为地方政府集“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”于一身的“双重角色”⑤、地方政府上下级部门之间的博弈⑥、地方政府的共谋现象都使得政策执行充满了不确定性⑦。政府作为执行主体，政策执行不力必然带来公众不满，削弱政府的公信力；而对于民众来说，政策执行不到位导致他们的诉求得不到满足，涉及自身利益的问题得不到解决，给社会带来了不安定因素。究其根源，作为单一能动主体，政府的“命令—动员式”政策执行方式压制了社会力量参与政策过程的诉求，科层制自上而下的权力分配模式，导致政策的影响力在科层制内部自上而下的流动，而权力的逆流动，即公众影响力自下而上的流动渠道过于狭窄，导致政策执行的盲点难于弥补。

面对政策执行困境，学界为解决这一难题提出了种种方案，而其中一剂“灵丹妙药”就是在政策制定过程中引入公众参与机制，从而缓解政策执行偏差的困境。一种观点认为公众参与政策过程是民众利益表达的基本渠道，有助于提升政策的有效性⑧。公众参与机制的实质是一种权力的再分配过程，有效性是它的根本所在，民众通过参与机制表达自身的利益诉求，不仅是公民权利的运用，而且有助于将自身诉求纳入到政府的考虑范畴中，提升政策有效性。一旦公众参与沦为“走过场”，政策失去有效性，公众自然也就丧失了对参与制度的信任。另一种观点认为公众参与政策过程能够确保政策成为公众协商一致的结果，可以获得广泛的社会支持, 是提升政策合法性的有效途径⑨。社会公众的认可与支持是公共政策合法性基础的核心来源，公众参与机制可以避免强加于民众和社会的政府独白式霸权，是政策合法性的必要条件，有助于构建一种公众参与的文化环境。而且，在行政权力日益扩张的现代社会，民众参与政治过程，不仅是政府民主化进程的内在要求，而且能够有效保护公民的合法权益，实现“权利制约权力”⑩。公民是公共物品与公共服务的消费者和参与者，公民参与是政府治理结构中的关键组成部分，所以，构建公众参与机制来谋求公共政策的有效性和合法性, 并将公众置于现代政治的民主化过程之中已成为人类共识。

但是从知识社会学的视角出发，政策制定过程是一个不同科学知识共同互动和应用，进而寻求特定问题解决方案的过程。只有具备专业知识的专家群体才能够保证政策的科学性和有效性，实现政策的社会治理功能。公众本身并不具备政策制定的系统性专业知识，难以提供有价值的判断和意见，他们的知识仅包含着某些通过归纳而得到的经验判断、社会成员的价值倾向和政治愿望，所能提供的更多是从自身视角出发的利益诉求，故而必然面临知识分工带来的壁垒。回顾过往研究可以发现，公众参与政策制定在实践中面临着如参与主体不明、参与意识淡薄、专业知识缺乏、参与渠道不畅等诸多问题⑪，相关研究者都注意到了公众自身专业知识的缺乏带来的参与困境，然而大都泛泛而谈，缺乏对这一困境深入的剖析挖掘。也有研究关注到了政策制定过程中由于知识分工而导致的专家与大众对立的困境⑫，但是并没有对造成这一困境的知识分工及其定义内涵进行界定，对于知识分工所造成的参与壁垒也未能进一步的探讨。鉴于此，本文关注的重点是何为知识分工？ 知识分工带来了哪些公众参与政策制定的隐性壁垒？这些壁垒是如何形成的？又是如何导致了民主权利沦为一种慰藉性权利？

二、知识分工的内涵及特征

知识分工（the division of knowledge）的概念源于哈耶克，他认为所谓知识分工是整个社会的知识以一种分散的、不完整的形式存在于社会的个体中，任何一个人所拥有的知识占全社会知识总量的微不足道的一部分，人类通常所称的整体的知识只是一种理想化的状态⑬。现代社会中知识是分散的、分立的、个体性的，呈现一种碎片化的形态。“知识分工”打碎了经济学中全知全能者的假设，社会生活中单个的个体只了解自身或一些特殊事件的知识，对世界上的绝大部分知识处于必然的无知状态。

在政策科学领域，也有不少学者从知识分工的角度探讨了专家知识和大众知识的分离与对立。在基切尔认知分工理念的基础上，沃伦批判了大众知识与专家知识的分裂⑭；科林斯也将“专家知识”划分为“普通型的专家知识”和“专业型的专家知识”⑮，前者指代社会成员掌握的生存所必需的技能知识和道德知识，后者指与特定领域相关的，必须经过长期的专业性训练或实践才能够获得的知识⑯，但其实质仍旧是专家知识与大众知识的对立。

政策制定中的知识分工不同于哈耶克的知识分离，也不同于专家知识和大众知识的分类，其主要指代科学知识体系在社会分工的影响下分裂为不同专业学科知识的一种知识分离形态。其与前述两者的不同点在于：

一是知识的范围。哈耶克所说的知识不仅包括我们所说的科学知识或者理性知识，也包括个人所知道的所有事实、其存在的情况以及所谓的默会知识，即社会中存在的经验、传统和习惯等⑰。柯林斯的专家知识也包括了大众具备的生存技能知识和道德观念知识。但在政策制定场域中所运用的知识则主要是科学知识，即人类通过科学研究方法对客观世界的认识成果。科学知识不同于信息和事实，也不同于大众零散的技能和观念，是“一种客观上已经认识的事物，一种精神财富”⑱，它是对社会事实的认知和理解，主要由各种文字陈述组成，“包括思想内容以及语言所表述的理论内容，它们出现在杂志、书本、图书馆等一定环境之中”⑲，是清晰的、超然的、不断反思的，它的合法性建立在其“客观性宣称”上，即科学是关于世界的客观有效的认识⑳。科学知识是从普通人的生活世界中抽象而成，进而上升为一种具备普遍性的认知。

二是知识的等级。在哈耶克的知识分工概念中，知识是市场中个体做出判断的依据，并不存在等级序列。柯林斯与沃伦的专家知识与大众知识虽表达了一种对立支配的图景，但更多的是强调二者的对立所造成的参与困境，从而试图建立一种分工合作的调和机制，实现知识的民主化。但在现代社会，知识成为布迪厄所说的符号资本，建构了一种象征权力，形构了政策制定场域中不同参与者的等级形态和支配结构，而缺乏专业的知识储备和技能工具的大众根本不具备这一象征资本。在知识分工背景下，受过系统的专业知识训练,具有专业方面的系统性知识，掌握政策分析咨询方法及工具的专家群体不仅形成对缺乏知识资本的民众的压制，而且专家群体内部也存在等级化，知识在社会中的效用也决定了不同专家群体在政策制定场域中的位置。

三是知识分工的结果。哈耶克的知识分离推动了经济领域内一种自生自发秩序的形成；专家知识与大众知识的知识分工是一种参与的实践机制，作为一种化解决策科学化与民主化的两难困境的举措；而科学知识的知识分工对社会具有全方位的深度影响，其不仅塑造了知识生产的专业化模式，营造了对专业化的崇拜，改变了社会的权力分配格局，而且将技术理性强加给社会系统，形成一种意识形态崇拜，而伴随着计算机与人工智能技术的崛起，技术理性的话语霸权将会进一步巩固。

在知识分工背景下，不同学科的知识群体逐渐地集中并致力于专研知识的某个方面，通过对知识的不断积累和拓展，推动了知识持续的专业化和精细化，导致传统社会中的综合性知识分子日益稀少，越来越多的是对不断精细化的知识进行专业化研究的“专家型知识分子”。而随着知识在社会中的应用，不同类型的知识之间出现了知识的等级化序列，自然科学的知识逐渐压制了社会科学知识，成为了所谓的唯一的科学知识。掌握专业知识的专家在现代化进程中成为社会中的“立法者”，占据了社会权威的话语权，并逐渐形成了知识分子话语联盟，用资格认定将普通民众排斥在外，并固化为一种支配结构。

三、知识分工与公众参与壁垒

（一）知识专业化与参与壁垒的形构

现代社会已经变成一个知识社会，我们的生存环境已经从物质性图景变成了知识性图景，即霍金所说的“知识性生态系统”，知识体系已经成为比银行体系、政治体系或能源体系更普遍的环境因素。知识社会的来临让知识的重要性不断凸显，也让其成为了又一个权力载体。在福柯看来，在现代社会，知识成为一种权力占有，知识和权力的“共生”塑造了知识-权力关系，知识拥有者具有其他人不能控制和不能获得或分享的特权。布迪厄也指出知识作为一种文化资本，其本质是某种形式的权力资本，在社会中呈现一种不平等的分布形态，决定了不同群体的结构性位置。知识领域的专业化不断再生产着“专家型知识分子”，逐渐将他们剥离出社会公共领域，拉大了他们与普通民众的距离，导致其成为一种专业知识生产者。随着专业知识与日常生活实践的距离逐渐扩大，知识的重要性及其效应已经无法被普通民众所验证，进一步强化了知识及其守护者的权力，导致他们的权力已让普通民众难以匹敌。这一过程制造了专家与民众的对立，形塑了一种新的支配形式。

而政策科学本身就是在知识分工背景下产生的，拉斯韦尔在开创政策科学时就强调了政策科学的目标是追求科学性与合理性，它必须以数学公式和实证数据为基础。政策科学的宣称就暗示着科学性是政策的灵魂，它属于专业知识群体，而不属于普通民众。“公共政策科学向来是以专家为导向的，也就是说公共政策制定是专家们的事。”所以，在政策科学出现之初，就划清了与公众之间的界限，将普通民众排除在外，而现代公共管理过程中涉及到的问题大多具有专业性，普通公众凭借常识根本无法参与，只有掌握了专业知识的专家才能够解决这些问题。故而，在政策制定过程中，具备专业知识的专家群体理所当然的掌控了话语权，塑造了公众参与的隐蔽性壁垒。

1.专家掌握政策问题的事实确认。政策问题是一种尚未实现的需求、价值或改进的机会，它作为一种依概念、判断、推理建造的“知性存在体”，其强烈的抽象性与复杂性导致民众根本无力直视。所以，只有掌握专业知识的专家们基于客观的社会事实，通过一系列调查研究工作，才能对该问题做出事实认定。在政策制定过程中，专家最大的作用被认为是他们拥有专业知识和技术知识，能够运用科学的方法对复杂的社会问题进行深入的观察、分析，对政策问题的事实进行客观的认知，找到问题的本质和根源，进而将其转化为强制性的政治需求。政策问题在经专家界定之后就成为了最终的事实，民众由于知识的欠缺根本无力质疑，只能任由专家垄断话语权。所以，实际上，专家们成为了政策议程的主导者，被正确地描述为政策问题建构中的“隐蔽的层级”，在政策问题的事实建构中发挥着实质性的影响。在政策问题的建构过程中，专业知识为专家群体塑造了权威形象，赢得了民众的信任，让民众自愿跟随他们的引导。故而，公共问题异化为技术问题，虽然可以通过事实的调查解决，但是调查只能由那些具备专业能力的人实施，调查的结果也只能被训练有素的专家利用。

2.专家决定政策方案的科学认定和价值实现。现代社会中的政策实践表明, 政策有一种强烈的科学性需求；同时，它也包含着价值选择和价值实现的取向。所以，政策规划内在的二元属性，既需要专家利用自身的专业知识提出有效的应对之策，同时，任何一项政策的出台都关系到广大普通民众的切身利益，解决方案必须具备价值实现，尤其是公平正义的伦理要求。在解决方案的制定中，政策规划的科学性与可靠性都要求专家群体运用自身领域的专业知识通过共同协商提供专业可靠的解决方案，普通民众由于缺乏相关的专业知识，很难参与到方案的制定中，也提供不了有价值的建议。而在政策的价值选择和价值实现等方面，虽然普通民众也具备经验积累和道德判断，对政策的价值实现也能提出代表自身利益诉求的建议，但是在知识专业化的背景下，关于道德和伦理的知识领域也已为专家掌控，民众也同样被排除在外。故而，从政策的科学性和有效性要求出发，知识的专业性是公众参与政策制定的最大障碍，民众由于缺乏专业知识，对于社会问题的事实认定和方案选择中能够真正参与的领域非常有限，仅仅能够提出自身利益诉求，只能是一种“有限参与”。专家形成的政策共同体不仅对于政策问题的定义，而且对于解决方案都具有巨大的影响力，在技术上训练有素的政策专家甚至确定政策的方向和发展。

专业知识塑造了专家可信性的权威形象，他们代表了对专业知识的真理性信念，确证了专业知识的可靠性、决断性和可信性，从而为他们建构了象征权力。专家作为一种“认知权威”，带有一种天然的神圣光环，即便他们得出的结论没有能够准确的反映事实，但是专业知识带来的权威形象仍旧能够赢得公众的信任。具备专业知识的专家成为了我们社会的“立法者”，他们被赋予了从事仲裁的合法权威，掌握权威性话语，对争执不下的意见纠纷作出仲裁与抉择，决定何为正确的意见和应当遵守的规则，成为才能和权威的表征。所以，政策制定中，专家与公众之间呈现出一种知识的单向流动，导致了一种“专家的专制”。公众与其说主动的将决策权交给了专家群体，不如说他们由于自身知识的缺陷，以一种被动的、无法选择的姿态被排除在政策制定之外，即便要解决的问题涉及到自身利益，由于知识的缺乏，他们也只能极其有限的参与到政策问题的讨论和政策规划的选择。知识-权力共生格局下，政策制定机制通过知识分离塑造了权力的分配格局，具备专业知识的专家掌握了政策制定的话语权，缺乏专业知识的公众则只能处于被支配的地位，二者共同塑造了这一隐蔽性壁垒。

（二）知识等级化与参与壁垒的强化

知识分工体系与社会分工的结合塑造了知识的专业化路径，而伴随着知识产品在社会中的应用也造成了不同知识类型的等级化，知识的结构秩序从平行共存转变为垂直等级结构。知识是对客观世界的认知，是客观事实在头脑中的反映，它本身不牵涉等级秩序。但是知识的运用却导致了不同类型的专业知识之间形成了等级分化的格局，权力格局再一次被调整。

自工业革命以来，不同学科知识在社会发展中产生的影响不同，导致知识领域内出现了等级分化，失去了它们之间“独立而平等”的意义。十九世纪初，自然工程科学占据了统治地位，社会科学知识沦为了配角。人们将科学的概念与自然工程科学等同起来，认为他们领域获得的是确定性的知识，而哲学社会科学的知识一直是虚假的、想象的知识。在这一背景下，社会科学的研究者表现出了对效仿自然科学的巨大热情，急切的想进入“科学”的领域。“它们（自然科学）的成功使另一些领域的工作者大为着迷，马上便着手模仿它们的教义和术语。由此便出现了狭义的科学方法和技术对其他学科的专制。这些学科为证明自身有平等的地位，日益急切地想表明自己的方法跟它们那个成就辉煌的表亲相同，而不是更多地把自己的方法用在自己的特殊问题上。”这股潮流同样席卷了政策制定场域，林德布罗姆等学者从科学视角出发，提倡理论模型、定量方法和技术运用在政策中的应用，试图建立一个实证主义和技术主义取向的政策体系。政策制定本应是各个领域知识之间的平等对话和应用过程，但是，在科学理性的笼罩下，自然科学专家掌握了对事实进行解读和判断的绝对权力，他们才能判定何为有效知识。政府在决策时只会偶尔咨询社会科学，比起自然科学的全面影响，社会科学所发挥的作用已经显得无足轻重了。一方面，自然科学的研究方法笼罩了政策制定过程，导致政策问题的建构出现了严重的数据化趋势，政策方案的制定也呈现了大量的模型化向度。另一方面，在政策规划中，技术理性成了关注的重心，价值实现逐渐被排挤，而最严重的是技术理性已经逐渐成为一种意识形态，垄断了政策制定的话语权，出现了以客观规律取代政治规则的趋势，技术的可能性同时强迫人们在实践上充分的利用这些可能性。

1.政策制定中的数据化趋向。在自然科学占据学科主导地位的背景下，数据科学野蛮生长，社会学家孔德提出的科学实证主义认识论深度渗入了整个社会科学中，成为主流，“学科殖民”日益凸显。自然科学领域的研究方法也同样占据了政策过程，导致在政策制定中充斥着对自然科学研究方法的崇拜。首先，实证主义下的政策问题是一种客观事实，专家利用自己的专业知识和科学方法揭示这种客观存在。但由于政策分析中定量方法的垄断，政策问题事实的精确性被要求建立在数据的基础之上，这一要求认为只有通过定量方法才能实现对政策问题的精确测量，被统计指标所描述和解释测量结果才是最能精确把握的事实，是最确定性的知识。这种对定量方法的追捧和狂热导致了政策问题的数据化趋势，政策问题失去了原本的复杂性，而被简化为一堆数据构成的事实。其次，在实证主义的统治下，专家在政策制定过程中大量的应用数学规划、建模仿真、线性规划及成本-收益等方法构建最佳的政策分析模型,寻找解决方案的最优解, 在技术层面衡量方案是否经济、有效、科学，并以此为基础制定政策决策。在研究方法日益复杂，不断定量化的趋势下，普通的民众根本不具备这类获取知识的专业手段，而对于这些科学研究方法所生产出来的知识，以及在此基础上选择的政策规划，民众根本无力去判断这些知识的科学性和方案的有效性，他们面对着一堆眼花缭乱的数据、模型，根本无法提供具有建设性的意见，他们的参与只是对专家的一种认同和屈服，认可在政策制定中专家的权威地位，再一次确定他们的无知和无力。所以，自然科学的知识精英不断推动政策制定的数据化趋向，不仅在政策问题的界定中压制了社会科学的知识精英，也严重阻碍了民众参与社会问题的探讨。在科学的话语霸权下，科学专家成为了神圣的代表，是一批“具有领导魅力的人群”，民众不仅无法对政策问题发表意见，甚至消除了他们对专家的质疑声和批判声。

2.政策制定中技术理性的意识形态化。自然科学知识的巨大力量不仅让哲学社会科学黯然失色，而且也让普通民众对其顶礼膜拜，科学也取代宗教成为现代社会新的信仰。自然科学家和技术人员借助他们的知识，从抽象世界和推理世界中获得了控制和改变世界的巨大力量，而且这一力量与日俱增。对科学的崇拜让技术理性成为一种统治社会的意识形态，“科学和技术的合理形式，即体现在目的理性活动系统中的合理性，正在扩大成为生活方式，成为生活世界的‘历史的总体性’”。技术理性的意识形态对社会的统治树立了自然科学专家在知识领域的权威形象，进一步加剧了对于专家的信任，强化了专家在社会结构中无法撼动的崇高地位。在政策制定中，科学理性和技术专家扮演了关键性角色。技术专家认为科学理性所创造的客观规律是公共生活领域的最高准则，试图用其取代民众的集体意志。客观规律性在政治生活中规定没有选择余地的解决办法，科技的客观规律性将代替政治的规范法则，取代人们的政治意志。对于政策规划所要面向的未来，专家通过计算每种手段实现目标的有效程度以及所需成本，从而根据成本—收益的比较来选择实现目标的最优手段。在政策制定中，价值实现逐渐被科学理性所取代，理性被认为能够提供一种正确的观点，“据此可以对现实世界行为的‘善’作出判断”，所以，为了实现更好的政策选择，理应用科学原则替代政治，科学理性应当成为政策的唯一目标和内在品质。

政策制定中的数据化趋势和模型化方法都暗含了这样一种野心，利用技术的发展消除决策的不确定性，利用科学理性获取生活世界的客观规律，并将其宣称为指导我们生活的准则。现代化是一种理性化不断发展的过程，而科学理性则被认为是理性的完美形态，所以，在政策制定过程中，社会科学专家在政策制定中提供的道德规范和价值规范被忽视。而公众自身更被视为缺乏这种理性化，他们的参与更被视为一种理性化的倒退，是对现代性的一种破坏，故而，公众参与也成为政策制度的多余行为，成为一种非必要性的画蛇添足。定量模型的应用和技术理性的统治让政策制定的参与门槛不断提高，普通公众缺乏专业知识，失去了表达意见的机会，科学知识和科学的研究方法也加剧了他们对专家的膜拜，而科学理性的缺失更让其成为一种政策制定的多余过程，导致公众参与政策制定的知识壁垒被技术统治的意识形态进一步加固。

（三）知识分子话语联盟与参与壁垒的固化

当前的社会已经变成了一个知识社会，知识成为了社会地位的重要衡量指标。社会学家贝尔将知识看作后工业社会的中轴之一，认为新社会的主要阶级是一个以知识而不是以财产为基础的专业阶级。知识分工体系下的专家由于掌握了专业知识在社会结构中占据了有利地位，占有了知识带来的权力和地位。而普通民众由于缺乏符号资本，在权力分配格局中处于被支配的地位。专家-公众的支配结构一旦形成，专家群体就会为了维护自身的利益，采用各种策略构建知识分子话语联盟的排他性，维持自身地位的再生产。即便政治干预力量试图构建协调机制，但是也会由于路径依赖效应而收效甚微。

一方面，确定性承诺造就了结构性依赖。日常生活中的不确定性让普通民众始终被恐慌所裹挟，这种不确定性需要知识的确定性承诺来缓解，所以，民众只有依赖专家的指导和帮助，才能找回生活实践中的确定性和安全感。知识社会中，缺乏知识带来的不确定性和风险更加严重，民众与专家之间基于知识占有而形成的这种既相互隔离又相互依赖的结构性依赖关系也就更加稳固。“在那些知识由既定的圣贤、教师集团所控的地方，他们的统治力度和统治范围依赖于由于普通人的无知所产生的不确定之感或被剥夺感的严重程度，而且，还依赖于前者激发或强化后者的这种不确定之感或被剥夺感的能力，换句话说，依赖于他们造成的对于他们所控制的知识的社会必要性。”在政策制定场域中，公众议题的复杂性、技术问题的专业化，细节的繁杂多变，都导致公众面对社会问题通常不知所措，而根本原因就是缺乏专业知识。结果，公众生活在一种巨大的不确定性之中，对一切都失去了控制，专家们不断强化公众对于自身局限性的认知，从而屈服于他们争取的选择。在这种情况下，公众为了寻求安全感，只能选择权利让渡，将决定权交给专家群体，由他们代替民众作出决策。这种结构性依赖关系的存在让他们不得不依靠专家完成政策制定，实现自身利益诉求和社会问题的解决。

另一方面，专家型知识分子形成了排他性联盟。在政策制定中，专家决策机制为知识分子带去了地位和权力，而掌握话语权的知识分子为了维持自身的地位和权力，会采取各种策略排斥其他群体进入这一知识领域，形成一种封闭体系。一是“圈地式”划界。知识分子为了巩固自身的地位，利用托马斯·吉伦所说的“划界活动”在知识分子和公众之间划出明确清晰的界限，如同“圈地运动”一样，为某一智力活动领域被贴上“科学”的标签，就宣称属于自己的领地，将这一领域以外的人群归为“非科学”，从而剥夺他们在这个领域的话语权以及认知的权威性。专家利用这种“圈地式”的手段，为公众贴上无知的标签，不断巩固着自身话语权。三是互证性权威。在知识专业化的背景下，公众对何为有效知识缺乏判断力，更缺乏评价能力，这种对知识的有效性和科学性的判断最后只能由专家群体之间通过互相证明的方式完成。专家之间的互证性权威在不断的实践过程中制度化为同行评议制度。同行评议制度本身就明确了只有科学家才有资格判断其专业同行所作工作是否有效，所以，这一体系就成为专家们建立话语霸权的工具，通过它牢牢的将话语权力攥在手中，塑造了专家群体在知识方面的专制地位，将政治权利和公众舆论全部排斥在外。虽然这一制度被称为科学的一面镜子，但其实质却成为专家权威再生产的最有效机制。

专家群体为了维护自身的话语权，将公众排除在政策制定过程之外，从而形成一种“锁定”状态，造就了公众参与壁垒的持续性生产。专家所具有的专业化职能是任何人类社会都不可或缺的，一旦他们建立一个具有内聚力的群体，就会不可避免的具有独占性和排他性。政策制定过程中，缺乏知识、缺少技能、缺乏理性的公众自然为专家排斥，所以，即便在国家力量的强制作用下，公众可以参与到政策制定过程中，但是面对专家群体的排他性联盟，公众的代表性参与只能沦为一种形式化参与，并不能真正的影响政策制定。当前，我国已经积极构建公众参与的机制和渠道，听取民众的诉求和意见，但是专家群体通过各种策略形成的知识分子话语联盟，共同维护着自身的地位和权力，在原子化的社会中，缺乏固定组织的公众在面对知识分子的话语联盟时根本无力与之对抗，导致知识分工带来的参与壁垒进一步固化。

政策制定是公众一直未曾涉足的未知世界，知识分工为公众进入这个世界设置了壁垒，知识等级化进一步强化了壁垒，而政策制定机制给专家带来的权利、荣誉和地位让专家出于理性选择，通过各种手段排斥公众参与，形成了政策制定的锁定状态。现在，在民主浪潮的冲击下，未知世界对公众敞开了大门，邀请公众进去，公众拥有了参与的权利，他们在这个未知世界中畅游，却错误的以为自己属于这个世界。现代社会复杂性的不断升级，知识将不断积累，知识分工也将越来越精细化、碎片化。政策制定的复杂性也在日益加深，而其科学化的本质追求只会让壁垒越来越多，公众注定不属于这个世界。

四、政策制定中知识分工导致的慰藉性权利

在民主化政治的背景下，政府为了自身合法性的再生产，必然寻求与公民的合作，在政策制定中引入公民参与机制，满足公民权利的要求。真正的民主应当是所有公民能够直接充分参与公共事务决策的民主，不论是政策议程的设定，还是政策的执行，都应该有公民的参与。只有实现大众普遍参与，民主的基本价值才有可能在实践中实现。可以说，在民主的理想传统中，参与与民主不仅是不可分离的，而且参与居于核心地位。在我国现代化的过程中，社会中逐渐出现公众参与政策制定的诉求，政府也开始构建公众参与的实践机制。在政府理念层面，出现了各种鼓励和推进公众参与的宣示；在实践层面，以听证会为典型的参与机制也在逐步完善。但民主化浪潮下的公众参与并不是“万能解药”，知识分工的存在让它只能是一种民主化的象征符号。

（一）慰藉性权利。公众参与机制的本质是一种政治仪式，是政府在民主化浪潮下建构政府合法性的一种手段，其目的是为了满足公民的权利诉求，是对公民参与权利的一种心理慰藉。公民参与作为民主政治的内在要求，不论是被动还是主动，政府为了实现自身的合法性建构，都会通过搭建公民参与平台、构建公众参与机制来完成一种政治仪式的表演，让参与其中的民众以为自己能够影响政府的决策，实现自己的诉求，真正触摸到了社会治理的权力，成为了权力分享者。但公众参与作为一种政府满足公民政治权利诉求的渠道，不管以何种形式，不论是否发挥作用，公民只要能够参与到政策制定过程中就能够获得满足感。再有，政府为了政策的推行，也会寻求通过公众参与的途径来提升政策本身的合法性声称，让参与其中的民众提出诉求和建议。作为政策合法性的建构途径，公众参与仍旧被视为一种工具，虽然政府不断创建各类制度，完善各种机制，但是知识分工下公众自身的缺陷却无法弥补，他们缺乏制定政策的知识，缺少理性判断能力，作为一种代表性参与，他们更无法与知识分子的话语联盟抗衡。所以，政策制定中的公众参与在知识分工体系下根本无法发挥实质性效用，政策内在的科学性和有效性与公众的民主权利始终是一种难以调和的矛盾，知识分工带来的参与壁垒，让公众参与注定是一种自我满足的权利慰藉，一种美好的乌托邦。

这一表演过程不仅实现了形式上的权力再分配，满足了民众的权利诉求，更重要的是能够对未参与的公民营造一种示范效应，让社会上其他的普通民众看到了高高在上、俯视众生的政府被驯服的姿态，看到了一种真切的分享权力的途径，看到了政府对民众的俯首帖耳。这种不断的示范效应犹如精神鸦片，让民众得到了彻底的满足，而从不去思考其背后的本质其实是一种虚假参与。在作为表演者另一方的政府尽管真正想与民众分享权力，给予他们参政权，但是在这种长期表演过程中，导致了一种自我陶醉，认为只要简单的完善机制就能够保障民主权利的实现。所以，政府和民众在参与仪式的过程中，通过表演，都获得了自我满足感，二者共同推动这一政治仪式的持续上演，实现政府合法性的再生产。

（二）持续性生产。知识分工让政策制定过程中公众的虚假参与成为一种持续性生产过程。一方面，政府面临的社会状况愈加复杂，社会风险越加不确定，公共服务的质量要求越来越高，在这种情况下，政府若实现有效治理必然要不断提升政策的科学性和有效性。另一方面，公众参与是民主权利的象征，仍将是未来社会中最根本的诉求。随着民众利益诉求的复杂化、多样化，政府为了自身政权合法性的建构和稳固，只能满足公众的权利诉求，而公众参与政治过程则是必然的要求。政策的科学性和民主性困境的根源就在于知识分工体系在现代性过程中的自足性，知识分工作为一种普遍性的社会存在，在劳动分工和教育体系的推动下，实现自我生产，成为了社会机体的一部分，甚至影响着整个社会的发展面向；所以，在两难之下，政府只能继续选择政治仪式的表演，既满足了公众的权利诉求，同时也让政策的科学性、有效性得以保障，政府和公众都成为了“叫不醒的人”，而公众参与的慰藉性权利也将会是一个看不到尽头的持续性生产过程。

知识分工带来的参与壁垒源于现代性对普通民众的恶意。现代性的本质是一种理性的持续发展，在这一基础上带来了知识的累积、精致的专业化。知识的累积性增长导致的知识分工要求以一种专业性、科学性对社会进行治理，实现社会工程的高效、科学、有序建设。所以，现代性孕育的知识分工使得政策制定必定属于具备专业知识的专家，与公民要求的民主权利完全背离。公众参与破坏了效率和秩序，损害了知识专业化的精致表象，更被视为一种理性的倒退，与现代性的要求南辕北辙。随着未来社会现代性的持续发展，知识分工的程度会进一步加深，这种深深嵌入现代社会躯体中的“恶意”会越来越普遍，专家与民众的隔阂会更加明显，民众对专家的依赖也会日益加深，这种参与壁垒不仅不会消失，反而会出现一种不断的累积性强化过程，在未来以更具有欺骗性的表象出现，在社会系统中越嵌越深。

五、结束语

公众参与机制的构建已经成为一个直接影响社会、政治发展的选择问题。为了提升社会政策的科学性和有效性，我国政府也在不断完善“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的决策体制，试图将政策工具转化为在民众层次上寻求集体行动从而实现社会有效管理的途径。本文试图通过知识分工的概念分析论证政策制定过程中公众参与所存在的壁垒，指出知识分工产生的知识专业化建构了公众的参与壁垒，知识等级化进一步强化了这一壁垒，而知识分子话语联盟则实现了壁垒的持续性生产，三种层层递进的外部效应，最终导致公众参与的形式主义，形成了对民主化权利的一种威胁。知识分工是现代性的产物，其与权力耦合，与理性共生，以及知识分子的话语联盟带来的路径依赖，都让专家无可争议的占据了社会结构中的支配性位置。虽然公众参与机制表面上为民众参与铺平了道路，但是在实践过程中，缺乏专业知识的民众在政治过程中显得孤立无援、彷徨无措。尽管政府积极构建公众参与机制的多样化渠道，试图通过进一步的制度建设消除知识分工的壁垒，但其仍旧只能是让民众得到一种权利慰藉，从而建构自身政权的合法性基础。

知识分工在政策制定领域中对民主权利的威胁已经受到不少学者的重视，但是其作为现代社会的一种普遍存在，知识分工所带来的专家对大众的压制、专家之间的层级化、技术理性的牢笼都对生活世界具有深刻影响，这种影响伴随着知识分工的不断深化将会日益凸显，因此，进一步探讨其在其他生活领域的影响和限制也应当引起更多关注。

注释：

①K.Lieberthal.“China’s Governing System and its Impact on Environmental Policy Implementation”.China Environment Series 1（1997）.

②Zheng Yongnian.“De Facto federalism in China： Reforms and Dynamics of Central-Local Relations”.New Jersey：World Scientific.2007.

③周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。

④荣敬本：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。

⑤荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S 旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5 期。

⑥周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5 期。

⑦周雪光：《基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6 期。

⑧朱明仕：《社会政策的有效性分析：利益表达与公众参与》，《社会科学战线》2017年第5 期；王洛忠：《我国转型期公共政策过程中的公民参与研究——种利益分析的视角》，《中国行政管理》2005年第8 期；王青斌：《论公众参与有效性的提高——以城市规划领域为例》，《政法论坛》2012年第4 期。

⑨王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3 期；周晓丽，马晓东：《公民参与：公共政策合法性的路径选择》，《理论探讨》2005年第4 期；孙枝俏、王金水：《公民参与公共政策制度化的价值和问题分析》，《江海学刊》2007年第5 期。

⑩王青斌：《论公众参与有效性的提高——以城市规划领域为例》，《政法论坛》2012年第4 期。

⑪姬亚平：《行政决策程序中的公众参与研究》，《浙江学刊》2012年第3 期； 漆国生：《公共服务中的公众参与能力探析》，《中国行政管理》2010年第3 期；徐辉，丁煜：《论社会保障政策制定中的公众参与》，《中国行政管理》2005年第1 期。

⑫王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3 期；王彦雨：《科学的社会研究的“第三波”理论研究》，《自然辩证法研究》 2013年第4 期；庞增霞，尚智丛：《科技决策视阈下的公众参与——“专家知识”与“外行视角”的协同分析》，《自然辩证法通讯》2020年第9 期。

⑬[英]弗里德里希·A·哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，复旦大学出版社2012年版，第86 页。

⑭[美]马克·布朗：《民主政治中的科学： 专业知识、制度与代表》，李正风、张寒、程志波译，上海交通出版社2015年版，第33 页。

⑮Collins H，Evans R.The third wave of science studies：Studies of expertise and Experience”． Social Studies of Science，vol.32，iss2（2002），pp235－236．

⑯王彦雨：《科学的社会研究的“第三波”理论研究》，《自然辩证法研究》 2013年第4 期。

⑰[英]弗里德里希·A·哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，复旦大学出版社2012年版，第41 页。

⑱[美]丹尼尔·贝尔：《后工业社会的来临——对社会预测的一项探索》，高铦译，商务印书馆1986年版。

⑲[英]卡尔·波普尔：《客观知识——一个进化论的研究》，舒炜光等译，上海译文出版社1987 版。

⑳赵万里，赵超：《生成图式与反思理性解析布迪厄的知识社会学理论》，《社会》2012年第2 期。