共享电动自行车的共治对策研究

黄维民

（益阳职业技术学院，湖南 益阳 413000）

共享电动自行车是使用“物联网+互联网”技术，采用租赁共享模式，由运营企业根据城市管理部门规划投放，出租给市民使用的以电力驱动为主、人力驱动为辅的交通工具。共享电动自行车租赁使用者通过用户注册、扫码解锁使用、停车自动缴费等流程租赁使用电动自行车。共享电动自行车在一定程度上缓解了城市交通拥挤、公共交通运力和区域覆盖不足的问题，对低碳出行、节约能源和提高资源利用效率起到了积极作用，但是也给城市管理和交通安全带来了巨大压力。曹起铭呼吁莫让共享电动自行车“共享”隐患。[1]吕斌指出共享电动自行车遇到“头盔”难题。[2]卞琳琳提出共享电动自行车的安全比便捷更重要。[3]陈杨报道在城市四大不文明现象中，共享电动自行车进入“黑名单”的比例最高。[4]杨金潞、石宇露和赵静敏对大学校园共享电动自行车运营现状进行调查发现，同样存在诸多安全隐患。[5]徐逸和朱江宇认为大学应创新管理方法、因地制宜、取长补短，促进校园共享电动自行车的健康发展。[6]由此可见，共享电动自行车运营影响着社会正常生活秩序，并成为城市公共管理中不容忽视的重要问题。

一、共享电动自行车的运营乱象

共享电动自行车的服务对象为广大使用者，其运营管理主要涉及城市管理部门、交通管理部门、运营企业等不同主体。当前，共享电动自行车的运营现状，可谓乱象百出，具体表现在三个方面：

（一）从城市管理角度看，乱停乱放占用城市公共空间，危害城市管理秩序，影响市民生活

2. 占用行人道、盲道和应急通道。在非机动车道路以外，城市规划设计了方便市民通行的人行道和便于盲人行走的盲道。但是这些道路经常被电动自行车占据，妨碍了市民出行和生活，甚至有些使用者随意停放在消防抢险通道、电力抢修通渠和病人救护通道上，对消防部门救火、电力部门抢修、医院抢救病人带来严重影响，使城市安全和市民人身财产安全受到威胁。

3. 占用非机动车道。在市区停车资源不足、城市道路资源日趋紧张的情况下，随着共享电动自行车数目的激增，非机动车道成为电动自行车的停车场，这给非机动车的行驶造成了极大困难。特别在没有划定非机动车道的路段，经常有共享电动自行车停放在机动车道上，这给机动车通行也带来了不便，危害到机动车的行车安全。

（二）从交通管理角度看，骑行违反交通规则，随意穿插抢道抢行，威胁自身与他人安全

1. 闯抢红绿灯。遵守交通规则，按交通信号和道路标示指示行驶是城市道路安全法的基本规定，是确保行驶安全的基本要求。可是不按交通指示灯指示和规定指示标示行驶的共享电动自行车骑行者大有人在，有闯红灯、抢绿灯的，有在非机动车道与机动车道之间穿插抢道抢行的，更有甚者在斑马线人流中或人行道上随意穿行，因电动自行车速度快、喇叭声音小，经常使行人猝不及防，人车相撞故事时有发生。

2. 违规载人。按规定未满 16周岁的人员不得使用电动自行车，骑行电动自行车只能搭载不超过1名未满12周岁的人员，搭载6岁以下儿童必须配备儿童座椅。事实上，未满十六周岁的初中生租骑电动自行车的比例较高，多人同乘一辆电动自行车的情形屡见不鲜，更为严重的是有些初中生租赁电动自行车在机动车道上骑行追赶，人身安全无法保障。没有装配儿童座椅而搭载 6岁以下儿童的情况也十分普遍。[7]

3. 超速行驶。根据《中华人民共和国交通安全法》等有关法律法规规定，驾驶电动自行车在非机动车道内行驶，最高时速不得超过15公里；在没有设置非机动车道的道路上行驶，最高时速不得超过25公里。然而，不少电动自行车骑行者远远超过了限速规定，有的甚至把电动自行车当游乐园的玩具车，肆意加速追求刺激。

（三）从企业服务角度看，设备质量问题不容乐观，油漆脱落锈蚀破车多，影响市容市貌

1. 设备质量问题。有资料显示，目前我国电动自行车年销量超过了3 000万辆，而社会保有量接近3亿辆。电动车起火爆炸的情况经常出现，电池、充电器等关键部件的故障时有发生，电动自行车质量不容乐观。国家市场监管总局官网公布的8种网售产品质量抽查情况显示，电动自行车批次不合格率达 25.6%。[8]不合格电动自行车投放市场，给用户带来了极大的安全隐患。

2. 配套设施不齐。按照行业新规，凡投放市场的电动自行车应该配备头盔、儿童座椅等必要的安全设施，以确保行车安全。但有些运营企业没有按规定配备头盔，有的电动自行车虽然配了头盔，但毁损或丢失后，运营公司并未及时补配。同时，儿童座椅配备率较低，“车筐带孩”现象极为普遍，从而大幅提高了骑行危险系数。

3. 维修维护滞后。共享电动自行车运行一段时间后，电池坏损需要及时修理或更换，电量耗完需要及时充电，刹车失灵需要及时维修，“牛皮癣”小广告需要及时清理，油漆脱落和锈蚀后需要及时保养，这些都要运营企业及时提供服务。但是，大多数运营企业的服务根本不能到位，“垃圾”车、破车、烂车到处摆放，既会影响市容市貌，又会影响骑行安全。

①问卷调查：分别在干预前、干预结束后3个月、干预结束后6个月采用骨质疏松知识量表、骨质疏松自我效能量表、长版国际身体活动量表、糖尿病病人生存质量调查表对研究对象骨质疏松知识、骨质疏松自我效能、身体活动量、生存质量进行问卷调查。所有问卷均获得原作者同意和授权。调查前告知调查对象此次活动可无理由随时退出，且不承担任何惩罚和风险。②糖化血红蛋白检测：分别在干预前和干预后6个月随访结束时对研究对象进行糖化血红蛋白检测。所有研究对象均在同一医院(重庆医药高等专科学校附属医院)进行抽血检测。

二、造成共享电动自行车运营乱象的原因

共享电动自行车的运营乱象，已成为现代城市公共管理中不容忽视的新问题，它正在影响城市正常生活秩序、城市道路交通管理与城市文明形象，危及市民人身及财产安全，究其原因，主要有五个方面。

（一）使用者素质不高

共享电动自行车使用者可谓“形形色色”，素质修养参差不齐，公共意识淡薄、信用意识欠缺、法制意识不强者大有人在。这是导致骑行共享电动自行车闯抢红绿灯、违规载人和超速行驶，停车占用公共活动区域、行人道、盲道、应急通道和非机动车道，以及还车不按要求停放甚至乱扔荒郊野外的主要原因。同时，在个别失范行为的负面影响下，极易引发“多米诺骨牌效应”。长此以往，共享电动自行车极有可能成为真正的“共享”隐患。

（二）投放规划不合理

共享电动自行车的配额总量和投放区域不太合理，不仅会导致共享电动自行车使用时出现诸多停放乱象，而且也降低其使用效率。在投放规模预测不准、投放区域选择不佳的情况下，通常电动自行车供给总量远远大于实际需求总量。在繁华商业区、地铁出入口和农贸市场等人流密集区域，共享电动自行车“堆积”停放，而在公共交通网络尚未覆盖的小区尤其是老城居民区则一车“难求”。因此，加强市场调研以及合理投放显得十分重要。

（三）交通执法依据缺失

2019年4月15日颁布实施的《电动自行车安全技术规范》是由工业和信息化部制定的一项国家标准。该标准规定电动自行车属于非机动车，符合自行车相关特征，必须具有脚踏骑行功能。《湖南省电动自行车管理办法》《江苏省电动自行车管理条例》规定交通管理部门负责电动自行车登记和道路通行安全管理。在实践中，电动自行车使用者一旦违规行驶，交通警察因缺乏处罚依据而无权对其处罚。同时，因电动自行车属于非机动车而不能投保，如果发生交通责任事故，赔偿十分困难。目前，对电动自行车究竟是按照非机动车管理还是按照机动车管理，各省市均没有明确的说法。由于缺少相关交通法律法规约束，从而增加了电动自行车的管理难度，这也是造成违法骑行、事故多发的原因。

（四）运营企业履责不到位

运营企业如果尽职尽责、规范服务及全程监管，对于有效抑制电动自行车乱象的发生具有积极作用。据统计，目前有包括哈啰、美团和青桔三大运营商的200余家公司，从事共享电动自行车运营业务，运营城市超过300个。从整体来看，共享电动自行车行业逐步规范，但是仍有个别运营企业存在责任意识不强、服务不到位、监管严重缺位等问题，这势必将企业应该承担的社会责任推向社会，让社会给企业“买单”。运营企业一旦丧失承担社会责任的执业底线，共享电动自行车运营乱象便应运而生。

（五）违规行为发现不及时

及时发现违法骑行、违规停放行为，并及时作出相应处理，可以在一定程度上减少共享电动自行车的乱象发生频率，减轻城市管理压力。但是，由于电动自行车数量庞大，骑行者分散城区各个角落的不同路段，因而在监管人力不足、监控技术不能全覆盖的条件下很难及时发现乱行、乱停和乱丢等违规行为。因此，有效治理共享电动自行车乱象，务必建立适时跟踪监控系统，及时掌握相关情况，以防患于未然。

（六）路权分配不合理

目前，很多城市的城市道路规划没有考虑到市民出行需要，没有设置非机动车道，忽视了部分交通参与者的权益，造成路权不合理。部分共享电动自行车使用者在这些路段，因为没有明确的非机动车道，也无法把握“距右侧道路边缘一点五米的范围内通行”之类的规定，势必会造成电动车自行使用者占用机动车道，对机动车通行形成干扰，甚至危害交通参与者的安全。

（七）管理部门协同性不强

共享电动自行车运营涉及城市管理、城市交通管理部门以及多个运营商，每个主体都可能是信息孤岛，相互无法互通共享。城市交通管理部门在发现共享电动自行车设备配备不到位时，可能没有及时传递到城市管理部门。设备配备不到位的信息仅仅依靠城市管理部门在工作中发现，而通常这种发现率不高，造成城市管理部门对共享电动自行车运营企业评价依据不全面，进一步影响评价结果。同时，这种信息也可能没有反馈给运营企业，无法促使企业尽快完善配置。另外，城市交通管理部门发现的共享电动自行车违法行为信息，也没有传递给城市管理部门和运营商，没有实现违法信息共享。即便单个共享电动自行车企业对违法使用者进行限制，他们还可以租赁使用别的企业的共享电动自行车，因而使用权的限制效果大打折扣。

三、共享电动自行车运营的共治对策

城市共享电动自行车的运营乱象治理是一个错综复杂的系统工程，涉及城市管理、道路交通管理、园林绿化管理、环卫管理、企业管理、社区管理、学校教育、家庭管理等各个不同层面，以及不同管理主体，因而仅靠单一层面、单个主体的管理是难以解决问题的。如何将不同层面的不同管理主体有效地组织起来，构建齐抓共管的共治系统乃是解决问题的关键所在。协同论的创立者联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯认为千差万别的系统尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。因此，构建城市管理部门、交通管理部门、园林绿化部门、环卫管理部门、运营企业、学校、家庭等为主体，相关政府机构、企事业单位、社会团体及社区组织共同参与的协同共治系统，并在精准治理上多下功夫。[9]那么，共享电动自行车的运营乱象可望得到有效治理，其具体措施主要包括：

（一）加强宣传教育，提高市民素质

《湖南省电动自行车管理办法》规定机关、社会团体、企事业单位及其他社会组织应当加强对本单位人员电动自行车道路交通安全法律、法规和安全常识的宣传教育。广播、电视、报刊、互联网站等媒体应当加强电动自行车道路交通安全法律、法规和安全常识的公益宣传。尤其是学校、社区、运营企业、城市管理和交通管理部门等应该针对性地进行宣传教育。首先，应加强公共道德教育，培养市民公德意识，做守德诚信的人。其次，应加强守法守规教育，加大对电动自行车租赁使用规定的宣传教育，严禁不满16岁的人租用电动自行车，严禁违载和超速行驶，严禁没有安全座椅搭载6周岁以下的未成年人。再次，交通管理部门要加强案例查处宣传力度，对电动自行车违法交通事故进行整理分类，通过多种途径发布信息，以起到警示作用。

（二）完善法律法规，明确执法依据

2017年交通运输部等10部委联合印发《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》规定，不鼓励发展互联网租赁电动自行车，因而共享电动自行车运营至今一直面临着“身份未明”的尴尬。同时，社会对共享电动自行车的质疑从未间断，主要原因也是电动自行车没有运营规范标准与具体管理办理。据公开报道，北京市未成年人李某租赁共享电动自行车出事故后，车辆经交管部门鉴定为机动车事故，由北京市海淀区人民法院审理。2019年4月15日由工业和信息化部颁布实施的《电动自行车安全技术规范》明确规定电动自行车属于非机动车。那么，电动自行车发生交通事故后，是按机动车管理规定还是按非机动车管理规定处理，目前尚存商榷空间。因此，必须完善法律法规，明确执法依据。

（三）严格执行标准，提高服务水平

2020年11月2日，我国首批《共享电动自行车系列团体标准》正式对外发布，该标准是在《电动自行车安全技术规范强制性国家标准》基础上进行完善的，由《共享电动助力车通用技术规范》《共享电动助力车运营服务规范》《共享电动助力车锂离子电池和电池组规范》《共享电动助力车充换电场站建设规范》等四项标准组成，对共享电动自行车的运营服务规范、锂电池应用安全性、集中充电场站建设标准等进行了规范统一。但是，这些规范化标准暂时仍然停留在文件上，因此需要城市管理部门严格监督共享电动自行车运营企业逐项落实到位，确保投放设备质量，切实提高服务水平。

（四）应用信息技术，实施全程监控

共享电动自行车运营企业应该充分利用互联网、物联网、电子围栏、定位系统等现代信息技术手段，建立全方位、全程监控管理系统，适时监督共享电动自行车骑行、停靠、还车等情况，对违规骑行、不按规定停靠、不按要求摆放及故意损坏设备的租用者，采用批评教育、经济处罚、拉入黑名单等方法进行管理；对违反交通规则、损坏园林绿化、危害公共安全的租用者，及时报告相关部门进行处理。通过“天眼”监控，及时发现违规行为，以消除隐患、防患于未然。

（五）合理配置路权，保障道路参与者利益

在城市道路规划时，除狭窄路段外，要充分考虑机动车驾驶员、电动自行车使用者和行人的需求，保障机动车驾驶员、电动自行车使用者和行人合理的通行权利，规划机动车道、非机动车道和人行道，合理配置路权。这在一定程度上可以改善区域交通秩序，避免行人、电动自行车抢占机动车道影响机动车通行，降低机动车通行能力。先使机动车、电动自行车和行人各自“有道可行”，才可能使机动车、电动自行车和行人“各行其道”，从基础条件上防止电动自行车侵占机动车道的行为，规范交通秩序，确保通行顺畅，降低交通参与者安全隐患。

（六）加强部门协同，形成管控合力

共享电动自行车行业是方便市民出行的民生事业，运营企业和政府职能部门都有管理责任。对政府管理部门而言，城市管理部门负有停放场地、道路上电动自行车静态管理责任，城市道路交通安全部门负有公共交通安全管理责任，机关、社会团体、企事业单位、其他社会组织及家庭负有教育责任。因此，务必加强部门协同管理，特别是城市管理部门与公安交通管理部门应建立常规性联席会议制度，定期召开联席会议，切实加强对共享电动自行车运营企业的业务指导、检查监督和综合考评，督促其规范运营、提高管理水平和服务质量。通过加强部门协同，信息贯通共享，形成管控合力，使共享电动自行车真正成为广大市民喜爱的便捷市内出行交通工具。