发挥党建引领作用 构建城乡一体化基层治理格局

习近平总书记考察湖北疫情防控工作时强调，要着力完善城乡社会治理体系，夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局。推进城乡社会治理现代化，关键在于党建引领，基础在于建立完善基层治理组织架构，重点在于增强基层治理力量，保障在于健全基层治理体制机制。孝昌县委组织部课题调研组深入到村（社区）一线，通过走访了解、问卷调查、深度访谈等方式，对县内55个村（社区）党建引领城乡基层治理情况进行了调研。

一 党建引领城乡基层社会治理的孝昌实践

孝昌县委高度重视城乡基层社会治理，坚持“三情结合”出台系列文件，探索建立“三方联动”治理格局，落实“三双”党员干部下沉制度，建立“三单”社区服务机制，有力有序有效推动了基层治理各项任务落实落地。

1.强化统筹谋划，坚持“三情结合”。一是县委主责谋划部署。县委加强统筹部署，出台《关于深化党建引领加强城乡社区治理的若干措施》《关于县直机关企事业单位党员干部下沉城区社区实施方案》等文件，并推动35名县级领导干部“点对点”联系18个城市社区。二是专班专责推动落实。孝昌县成立推进城乡社区治理工作领导小组，县委主要领导任组长。领导小组下设督导专班和宣传专班，督导专班明确督导工作重点，制定督导方案，定期督查;宣传专班调动各方力量，创新形式开展宣传，营造良好工作氛围。三是专项专业拟定方案。在完善村（社区）建制、做实“一标三实五全面”（“一标”即标准地址;“三实”即实有人口、实有房屋和实有单位数据信息采集;“五全面”指对相关数据实行全面排查采集、全面核校录入、全面融合数据、全面实时更新、全面常态管理）工作的基础上，坚持“三情”结合拟定《孝昌县城市社区工作者队伍建设实施方案》等文件，确保基层治理各项工作稳妥实施。

2.强化引领作用，做到“三方联动”。充分發挥社区党组织在社区治理中的领导核心作用，努力推动形成社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业“三方联动”治理格局。一是健全完善党组织体系。按照“社区大党委（党总支）——网格（小区）党支部——楼栋（院落、湾组）党小组”三级组织架构设置要求，将下沉党员和居民党员编入网格党支部和楼栋党小组，着力推动党组织在社区网格、楼栋实现全覆盖。二是推动业主委员会应建尽建。对全县单位自建住宅小区、商品房开发小区、“三无”小区进行摸底，建立住宅小区优化组建业主委员会（自管委员会）工作台账，推进成熟小区组建业主委员会和自管委员会。三是试点推进“红色物业”建设。建立完善的物业服务企业党组织和党员基本信息台账，同时成立物业服务企业行业党委，大力推进基层治理“三方联动”。

3.强化力量下沉，落实“三双机制”。探索建立“双报到双报告双考核”制度，努力推动资源下沉、人员下沉、服务下沉。一是在职党员干部下沉社区全覆盖。全力落实“双报到双报告双考核”制度，全县82家机关企事业单位党组织和3449名在职党员干部已全部到结对社区和居住地社区报到。在农村，214支驻村扶贫工作队队员承担下沉党员干部相应治理责任。二是机关企事业单位共驻共建全覆盖。所有机关企事业单位党组织分别与18个城区社区党组织结对，建立党建联席会议制度，积极开展党组织和党员承诺服务。三是楼栋长派聘全覆盖。先后派遣938名45岁以下在职党员到居住地社区担任楼栋长、单元长、街道长、湾组长。各社区选聘退休职工、志愿者等辖区人员补齐楼栋长空缺岗位，确保实现全覆盖。

4.强化志愿服务，推行“三单模式”。一是群众“点单”，关注民生汇民愿。各村（社区）党组织动员楼栋长等下沉党员干部，通过微信、电话、走访等方式广泛收集居民群众“微诉求”“微心愿”，梳理汇总形成“需求清单”。二是村（社区）“派单”，巧搭平台解民愿。村（社区）党组织组建若干支志愿服务工作队，形成“供给清单”，再将“需求清单”和“供给清单”对接，形成“服务清单”，第一时间派单解决问题。三是单位（党员）“接单”，服务群众践初心。结对县直单位党组织、志愿服务队和下沉党员干部及时领办工作任务，帮助解决相关问题。接单服务实行积分管理，配套相应奖励措施。

二 存在的问题

1.治理体系不够完善。目前，乡镇（街道）党委政府、村（社区）“两委”仍然是社会事务的主要管理者，社会治理主体比较单一。村（社区）行政化倾向没有得到彻底改变，不能适应新时代社会治理形势发展。由于乡镇（街道）管理体制改革还不到位，管理机制并未理顺。

2.治理基础比较薄弱。一是治理资源分布不均。城市社区在治理力量、治理保障、治理平台等方面明显优于农村。二是群众参与意识不强。在城市，居民对推进社会治理现代化关心不够，调查问卷显示，55.27%的调查对象对发动居民参与公共安全、公共卫生、民主议事的意愿不强。在农村，大部分村民集体意识不强，没有现代化治理理念，对于村内集体事务参与度不高。

3.治理方法不适应形势。一是治理模式单一。当前，城乡基层社会治理模式仍然侧重于党委、政府主导，更多倾向于通过行政手段进行干预，共建共治共享手段、路径比较少。二是治理手段粗放。提供精准管理与精准服务较为欠缺，就治理抓治理，就管理抓管理，千村一面。在精准施策方面不到位，偏好于整齐划一、均等化的推进模式。

4.治理能力水平不足。城乡基层治理队伍建设有短板，在城市社区，诸如社区工作者、机关和企事业单位下沉党员干部、志愿者和楼栋长等4支队伍建设还处于起步阶段，尤其是作为基层治理重要力量的社区工作者队伍还不健全。在基层农村，主要靠村“两委”干部，缺乏专业治理队伍，志愿者队伍和可发动的年轻人屈指可数。

5.治理体制机制不健全。一是治理制度不完善。当前，城乡基层社会治理制度还不全面，具体的规定、举措、要求还亟待细化和完善。二是制度转化不快。不能很快地将上级关于治理的文件精神转化为村（社区）治理具体举措和村（居）民认同、认可的有效制度。

三 建议与对策

强化党建引领基层治理，尤其要充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，坚持明责任、建体系、强力量、建制度，多措并举、多方用力，才能尽快构建共建共治共享的城乡一体化治理格局。

1.理顺基层社会治理责任。一是明确责任。加强各级基层党组织推进基层社会治理的主体责任和第一责任人责任。特别是坚持县、乡镇（街道）、村（社区）三级书记抓治理，强化县（市、区）委书记、乡镇（街道）党工委书记第一责任人责任和村（社区）党组织书记直接责任人责任。二是放权赋能。建立乡镇（街道）权责清单，实行职能部门职责下沉准入制度，确保集中精力抓主业。对适宜乡镇（街道）管理的职能部门延伸派出机构，逐步将管理权限、编制人员、经费下放乡镇（街道）。对暂时不能下放的，按管理权限，统一制定赋权清单，逐步统一和规范赋权事项，成熟一批，赋予一批。三是强化考核。健全专门机构，将基层治理工作纳入年度目标绩效综合考评和县（市）党政领导班子和领导干部政绩考核，纳入县（市）、乡镇（街道）党委书记抓基层党建工作述职评议考核，建立追责问责机制，形成硬约束。

2.健全基层社会治理体系。一是建立组织架构。各地根据城乡治理实际，在城镇要建立完善“乡镇（区）大工委-社区大党委（党总支）-网格（小区）党支部-楼栋党小组”为主导的四级组织体系;在农村要完善“乡镇党委-村党支部-湾组党小组”为主导的三级组织体系。形成立体式、全覆盖的党组织网络。加大村（居）务委员会等群众自治组织建设力度，发挥村（社区）党组织领导核心作用，构建社区党组织为主导，群众性自治组织为辅的组织架构。二是建立治理网格。推行网格化管理是完善村（社区）治理的一项重要举措。加强横向到边、纵向到底，做到行政区域内不漏一户、不漏一人，建立基层社会治理网格;大力推进基层各类網格，“一张网”整合工作，推动服务、管理、资源、力量向网格集聚。创新党组织设置方式，把“支部建在网格上”。三是职责上网。建立运转高效的党组织网格体系，各职能职责单位、下沉结对单位应强化职责分工，制定责任清单、工作清单、任务清单，做到各司其职、各尽其力，推动治理网格体系高效运转。

3.增强基层社会治理力量。对于城市社区：一是加强社区工作者队伍建设。制定社区工作者管理办法，规范选聘方式，拓宽来源渠道，实行员额总量控制、岗位等级序列管理。加强社区专职工作人员队伍建设，实行县（市）级统一招聘、乡镇（街道）统一管理、社区统一使用。二是加强下沉队伍建设。推动机关企事业单位党员干部下沉社区常态化长效化。实行单位结对、领导包保、干部下沉，确保每个机关企事业单位都有结对包保社区、每个社区都有结对单位。三是加强志愿者队伍建设。积极培育社区志愿服务组织，组织带动广大社区居民等社会力量加入志愿者队伍，引导志愿者有序参与社区自治共治。四是加强楼栋长队伍建设。探索推行楼栋长制，一般楼栋长从本小区党员干部、志愿者和热心居民中产生;对暂无合适人选的可从驻在、结对单位党员干部中选派。对于基层农村：一是提升乡镇（街道）干部队伍治理能力。加强乡镇基层干部治理能力培训，选优配强乡镇领导班子，特别是乡镇党委书记。提升街道统筹协调、综合管理能力，明确乡镇在农村基层党的建设、经济发展、社会管理、矛盾化解等四个方面发挥枢纽作用。建立乡镇权责清单，实行职能部门职责下沉准入制度。二是选优育强管好村级带头人队伍。改进村党组织书记专职化管理，逐步推行村副职干部专职化管理，将美丽乡村建设、群众满意度等考核结果与村干部选拔任用、工作待遇、表扬奖励挂钩。依托各地先进村打造一定数量的培训基地，培育一批乡村治理的“土专家”。三是发挥党员先锋模范作用。坚持党员履职清单管理，组织开展党员承诺践诺、设岗定责、志愿服务等活动，探索开展党员星级评定、积分管理，引导党员在基层治理中发挥带头作用。四是推动机关企事业单位干部力量下沉。统筹选派县级机关年轻干部到农村一线，健全选派村党组织“第一书记”长效机制。推行县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度，深化机关企事业单位党组织与村党组织结对共建、村企共建等。

4.完善基层社会治理机制。一是建立健全党建联席会议制度。推动县、乡、村（社区）三级联动，逐级建立健全党建联席会议制度，上一级党建联席会议应当吸收下一级党组织班子成员参加，并强化对下一级党建联席会议的指导。健全乡镇社区“大党委”制度，根据工作需要将驻在单位、结对单位党组织负责人和经济组织、社会组织等组织的党组织负责人吸纳为兼职委员，参与社区治理。二是完善社区力量广泛参与机制。以村（社区）“两委”为基础，领导群团组织和社会组织积极参与村（社区）治理。坚持党建带群建，加强和规范基层群团组织建设，引导群团组织发挥自身优势。支持党组织健全、管理规范的社会组织有序承接政府转移职能和有关服务项目，引导其积极参与基层治理。

5.加大基层社会治理保障。一是强化经费保障。在城市社区，将社区工作经费、惠民资金、人员报酬、政府购买社区服务资金列入同级财政预算，原则上每个城市社区惠民资金，根据当地经济发展水平每年不应低于一定标准金额。在农村，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度，严格落实村干部待遇保障、村级组织办公经费、服务群众专项经费、党员群众服务中心奖补资金和信息化建设经费，鼓励提高村干部养老保险补助标准。二是强化平台建设。加强村（社区）党员群众服务中心建设，对面积狭小、服务功能不健全的进行提档升级，完善党员活动室、医务室、日间照料室等功能室建设。三是强化信息化服务。强化“互联网+党建+服务”，整合党建平台与政务信息、综治网格、应急管理等网格平台，开展网上预约、网上办事、网上服务，做到“民有所呼、我必有应”。

（课题调研组成员：王益贤、殷寅波、邵华元、钱雅杰、阮向阳）