区域联动发展机制下乡镇级国土空间规划策略——以衢江区北部片区七乡镇为例

马 骁 虞骋远

（浙江省建科建筑设计院有限公司，浙江杭州 310012）

2021年是浙江省新一轮国土空间规划落地实施的启幕之年，各市县加快开展乡镇级国土空间总体规划编制，统筹落实三条控制线，划定城镇开发边界。衢江区全面开展乡镇级国土空间规划编制工作，以一个或多个乡镇为规划范围，通过片区统筹利用和管控国土资源空间，推进乡村富民产业建设。乡镇级国土空间规划是细化落实上级国土空间总体规划要求的衔接性规划和落地性规划，侧重实施性，统筹指导乡镇规划建设，自然资源保护、修复、开发和利用等工作，也是下一阶段各乡镇开展详细规划、村庄规划和专项规划的编制依据。

1 规划背景

1.1 衢州市域国土空间规划

在已经完成初步编制工作的衢州市区（含柯城区与衢江区）层级国土空间规划中，明确了“一主一区二片、一城三副多点”的市区总体格局，并提出建设用地与城乡用地的双“零”增长或适量增长的规划预期，标志着衢州市初步拟定了未来十五年市区国土空间发展大基调，从区县层面上为下辖各乡镇指明了未来国土空间方面发展的大方向。如何在少增量、重存量的市区国土约束要求下，做好衢江区乡镇城乡建设与产业发展规划工作，区域联动的发展机制显得日趋重要。

1.2 衢江区北部片区发展基础概述

衢州是浙江大花园建设的核心区，也是浙皖闽赣（衢黄南饶）“联盟花园”的重要一环。衢江区北部片区是衢州市北门户，衢北片区5A级景区打造工作是未来衢州花园城市建设的重点工作之一，对该区域内乡镇未来的发展、生态文明建设提出了更高的要求。

衢北片区山多地少，山体覆盖70%以上，现状缺少高铁站、机场等重大交通枢纽设施，对外交通主要依托高速公路衔接周边区域。考虑部分北部乡镇坐落于群山之中远离市域中心城区，因此杜泽镇为北部片区的中心镇，承担大型商贸、教育等服务功能，辐射覆盖周边峡川、周家、太真、双桥、灰坪、上方等乡镇。生态与景观资源分布方面，片区北部以林地山体为主，南侧仅在杜泽、峡川、周家三镇分布部分成片农田，景观资源以铜山源水库为核心生态景观点，峡川东坪古村、杜泽老街等人文景观点围绕分布其周边。

由于经济水平有限，除杜泽镇外，片区内其他乡镇人口呈下降趋势，外流情况严重并高于衢江全区平均水平，但农村常住人口占比高且较为稳定。片区社会经济发展以一产为主，当地农产品质量较高，产量也在区内位列前沿，是衢州盒马数字农业园区的重要产地与农副产品加工地；二产规模一般，主要集中于杜泽、峡川、上方三镇，总体处于产业转型腾退的阶段；三产现状基础整体较弱，但以杜泽、峡川两镇为带动的文旅产业发展迅猛。

地形与资源分布不同造成衢北片区南北特征差异显著；区内人口下降造成人均现状建设用地提高，建设用地利用效率低，存量用地挖掘利用少；片区产业关联度一般，发展阶段低，与市区国土空间规划所要求的控增量、挖存量、强产业、重联动存在较大差距。

2 衢北乡镇国土空间规划实施难点与策略

2.1 分析重点难点

（1）向山索地与生态文明建设的导向转变冲突。

本区块内北侧大部分用地为坡度15°以上的自然山体，占比2/3。在传统的乡镇与村庄的发展模式下，当地建设向山索地，不符合当前生态文明建设的导向。

（2）上位规划划定的“三区三线”的落实与优化问题。

在衢州市市域及衢江区区县两个层面的国土空间总体规划中，对区内乡镇的三区三线已有一轮划定，但在乡镇层面落实时仍有部分区段与乡镇发展需求不能完全契合。

（3）刚性指约束与城镇产业发展所需用地指标冲突。

当前国土空间规划增量极其有限并且提倡建设用地零增长的背景趋势下，乡镇的产业发展仍需要用地指标支持，现有镇区存量指标规模无法完全满足产业拓展的落地需求。

（4）耕地的分布与农业发展的差异冲突。

区块内的集中成片、质量较高的耕地多数分布在南侧平坦地块，北部乡镇耕地分布零散不适合农业现代化开发生产，区域南北农业产值差距极大。

（5）山水林田湖等自然资源要素协同管控困难。

区块内的集中成片、质量较高的耕地大部分分布在南侧平坦地块，北部乡镇耕地分布零散不适合农业现代化开发生产，区域南北农业产值差距极大。

2.2 探寻规划策略

（1）以落实为导向，构建规划框架与指标体系。

乡镇国土空间规划指标体系强调纵向传导落实，包括逐级落实和逐级细化两种方式。前者指每—层级规划都设置相应指标，上下联动、协调制定并各自落实；后者指部分指标在上级规划中不做要求，在下级规划中细分。

（2）以统筹为导向，优化空间格局与“三线”划分。

根据相关研究和规定，乡镇三类空间布局应遵行核验落实、微调反馈的基本原则，保持县市国土空间总体规划划定三类空间总体格局不变，在省（自治区）市等上级下发“双评价”成果中的三类空间结果的基础上进行校核调整。

（3）以生态为导向，推进土地整治与生态修复。

针对片区内乡镇山、水、林、田、湖、草各要素存在的问题和环境条件，在大保护、小修复的理念指导下，统筹推进全域国土综合整治和生态修复。

（4）以实施为导向，强化“一张图”衔接与分期建设。

全域“一张图”的构建作为乡镇层级国土空间规划编制首要工作内容，必须实现与县级“一张图”无缝衔接。“三调”与国土空间规划用地分类存在“一一对应、一对多型、多对一型、无对应型”等多种复杂情况，如何从“三调图”向“国土空间总体规划现状图”转变，需要统筹乡镇交通、水利、旅游、农业、工业、生态修复和国土整治等要素，夯实乡镇土地储备、整治、分年度计划的空间落实等重点。

2.3 辨明任务导向

衢江北部片区七乡镇应兼顾生态保护与城镇发展，加强区块生态文明建设，保障衢北5A级景区建设与产业落位。

（1）整合碎片化建设用地，腾退整合城乡低效用地。

结合乡镇发展现状、上—轮土地发展总体规划与乡镇总规，对散落在山间的零星碎片化自然居民点用地进行逐步腾退整合。将零散的城乡建设用地统合到乡镇集镇区或产业潜力较大的精品村建成区周边，使用地适宜集聚开发，三生空间避免互相影响，复垦原自然居民点为农业区或生态区，利于农业发展及生态保护片区—体化。

（2）构建新生态管理单元，统筹多种自然资源要素。

铜山源水库为区域内的核心水系资源节点，并延伸出贯穿区块南北的两条重要水系，对沿线城镇、田地、林地等有着重大影响。可以考虑将铜山源水库作为中心节点，以流域主要水体作为此类生态要素的管理单元，并依据水体涉及不同区段的土地空间性质进行分区分类管控。

（3）微调优化“三区三线”，细化落实乡镇层面线位。

对上位规划所划出的城镇发展空间、农业农村发展空间进行微调，针对杜泽镇、双桥乡涉及的滨水度假区等重点区域发展项目建设，结合发改立项情况与区县乡镇工作安排，合理划定乡镇弹性用地等市区城镇发展备用地，与上位规划对“三区三线”划定标准依据中保障区域重大项目落位的原则相统一。

（4）存量整治提升、弹性发展用地保障乡镇发展空间。

基于当前衢北整体乡镇情况，乡镇集中建成区内社区体系构建尚未完善，大部分乡镇的住区例如本区块内杜泽老镇区依然表现为密集或自然发展式的村宅布局，许多资源点仍未发掘利用。近年来文旅设施建设均是由存量用地及已有设施更新建设或整治提升而来，并为区域内乡镇发展带来了巨大的推力，为新一轮乡镇发展关于用地指标的问题解决指明了方向。应充分把握乡镇集中区存量用地整治提升的有机更新机遇，融入智慧商圈、智慧旅游、数字农业等发展理念。

（5）平原农业科技规模化，山地农业园林片区化。

针对区块内南北地形地势存在较大差异的问题，分别制定农业发展策略。对于杜泽镇南部、周家乡乡域内的农田，以平原农业的开发模式为主。以盒马数字农业生产示范区建设（杜泽段）为契机，整合周边周家乡田地等农业资源，美化当地田园风貌，优化当地农业结构，协同周边乡镇莲花与云溪发展数字化智慧农业。对北侧山地型乡镇村庄，可借鉴重庆、闽北等地区坡地型农村发展模式，分片区实行如果蔬园林、茶草基地等山地农业发展模式，实行南北差异化发展，共建展销物流平台。

3 结语

小城镇自身建设用地少，可调整空间有限，同时外界政策条件与环境因素变化对小城镇经济与发展影响较大，故乡镇国土空间规划工作应更科学合理，具有空间动态调整机制。小城镇在规划国土空间布局时，应预留一定的空间作为留白区，对存量用地统筹安排建设时序，保障规划空间与时间的弹性作用。规划留白既是对乡镇现阶段国土空间开发的约束，也是对乡镇未来经济发展的保障。规划留白应科学合理、高质量和具有针对性。结合当地实际情况，留白不能制约当前建设，也不能牺牲未来超前发展。小城镇不但要留白，还应及时补白，建立健全留白土地的管理政策和机制，包括留白地块的规划编制启动、审批、动态调整、过渡期管控等措施，保障留白地块后续的建设、实施与管理。