甘南黄河上游水源涵养区建设研究

毛爱华 毛红霞 李 璇 吴 琼

（1 甘南州委党校 甘肃合作 747000 2 甘南州畜牧工作站 甘肃合作 747000）

引言

习近平总书记在2019 年视察甘肃时发表了重要讲话，在讲话中十分明确地指出“甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任”[1]。后来习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，进一步明确了“甘南黄河上游水源涵养区”的生态功能定位，确定了“共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河”的目标任务。所以认真贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神，保障整个黄河流域经济社会的持续、快速、协调发展和生态安全，满足国家可持续发展的需要是非常重要。

甘南黄河上游水源涵养区地处青藏高原东缘、黄土高原南缘，位于甘南藏族自治州的西北部，是黄河源区降水最充沛的地区，也是青藏高原“中华水塔”的重要涵养地。近年来，由于全球变暖、人口增加、牲畜超载、林线后移、草原退化、湿地萎缩等一系列生态问题[2]，使得甘南黄河上游水源涵养区生态环境问题依然突出。针对这许多问题，甘南州实施了一系列重要生态保护与建设项目。如已完成天然林资源保护、退耕还林、退牧还草、黄河规划鼠害综合防治和沙化（黑土滩）综合治理等重点生态工程，缓解了人为因素对生态环境的破坏，促进了草原、森林资源的恢复保护和合理利用，使得局部地区的生态环境恶化趋势得到明显遏制。但由于历史欠帐太多，人口压力又大，加之该区经济落后、财政困难，国家投入十分有限等原因，生态环境整体恶化的现状仍未得到根本扭转，具体来说主要存在以下问题。

1 生态环境方面存在的主要问题及影响因素

1.1 生态环境方面存在的主要问题

（1）甘南水源涵养区生态环境仍然脆弱。甘南州水源涵养区由于受特殊地理环境影响生态脆弱、人工恢复成本高[3]，其生态环境如果受到破坏，影响恶劣并且很难恢复，鼠害草场退化的草原区仍占很大的比重，草畜平衡问题仍有待解决。

（2）草原沙化退化治理任务仍然繁重。据监测统计，目前甘南州沙化土地面积约有4.37 万hm2，鼠类危害草原面有51.3万hm2，虫害发生面积有7.73 万hm2，盐渍化面积有0.6 万hm2，毒害草面积有39.87 万hm2，大规模治理近在眉睫。

（3）森林和植被总体质量不高，生态系统有待提升。随着天保工程的实施和义务植树造林力度的加大，甘南总林地面积逐年增加，但问题是原始森林面积较小，次生林面积较大。

（4）生物多样性恢复仍需持续用力。虽然近年来通过监测分析，甘南黄河上游水源涵养区天然草原综合植被覆盖度得到较快的提升，但种群优势不再明显，优质牧草分布不均，目前和70-80 年代的生物多样性相比仍有减少，生物多样性恢复仍需持续用力。

（5）水源涵养能力有所降低。近年来，在工程治理修复和降水增加等条件作用下，甘南黄河水源补给能力逐步恢复，但一旦遇到大的灾害，甘南对黄河的水量补给仍会受到较大影响。

（6）污染防治攻坚战压力较大。大气污染防治方面，甘南州冬季供暖期长、植被泛绿期短、能源结构单一，城郊居民生活取暖以散煤为主；受藏传佛教和风俗习惯的影响，藏族居民煨桑祭祀活动较为普遍，产生的烟气对空气质量有一定影响[4]。水污染防治方面也依然存在环保制度不完善、水源保护区内个别违法项目整治不全面等问题。

（7）基础设施建设中遗留的生态问题未得到有效解决。一些自然保护区已经成立时间较早，但功能区和范围的划分并没有充分考虑当地的长远发展和需要。在城镇、村庄、农田、道路等一些保护区的核心区域内占用养殖村集体建设用地和缓冲地带，这引起了很多基础设施建设、重大民生工程很难实现。有的项目不得不变更或停止建设，有的项目建设用地和自然保护区准入许可等手续办理难度大。主要表现在：公路沿线取土挖沙破坏生态现象严重，造成一系列的生态环境问题，对后期恢复治理带来诸多困难。

（8）生态环保资金投入依然不足。近年来，尽管在甘南州生态环境的投资增加，对环境的前景正在改善，但许多历史欠账，特别是因为我国相对较低的投资补贴，并且需要建设的项目有一个大的资金缺口，加上其财政困难对相关的生态系统治理造成严重影响，重要项目仅靠地方财力实施难度较大：生态转移支付资金额度偏少，平均到每个县每年仅有4650 万元，与甘南州的生态功能定位的重要性和创造的生态价值极不相称；国家草原补奖标准较低，每亩21.67 元的禁牧补助标准仅占甘南草原生产价值的15.48%，严重制约着生态环境保护的质量和效果。

1.2 影响因素

（1）自然因素。①地貌地形：甘南州受地势影响，地质灾害风险发生发展较为频繁，自然条件较为不利对甘南州的经济产业发展、生态保护情况带来不利[5]。②土壤和岩性：甘南州土壤类型较为丰富，与之相对应的草原植被类型丰富，但甘南州地形起伏大、可利用土地较少、仍然会使得甘南州空间发展不平衡，农牧业结构单一[6]。③温室效应与气候变化：甘南高山气候，并通过在长冬无夏春秋大部分地区季风连接，85 至180 天无霜期[7]，热资源不足；年降水量是400-80 毫米，和地理空间分布是及其不同，具有1137-173 毫米年蒸发量。根据甘南州气象局预测，未来气候变暖将持续，降水不均匀性增大，气象灾害风险加大，短期内甘南境内河流径流量有所增加，山地森林草原带等植被覆盖面积可能有所增加，由于蒸发相应增加和土壤侵蚀的破坏表面的部分地区荒漠化可能会加速[8]，生态系统的脆弱性将更明显。④极端降水与地质灾害：降水量一年之间很不平衡，以及气候的暖干化，全州年降水量由上世纪50 年代的656.3m 减少为2015 年的541mm，减少了14.4mm。⑤鼠害与沙化严重：甘南高原草地鼠虫害和草原荒漠化比较严重，对草地生产力有很大的降低[9]。

（2）人为因素。①草原超载放牧：甘南州有天然草原272.33万hm2。其中，现有的草地面积为256.53 万hm2。草畜之间的矛盾在很大程度上削弱了甘南草地的载畜能力[10]。虽然近年来国家、省、州逐步加大了对甘南草原的保护修复力度，但超载过牧的阴影依然存在，在很大程度上削弱了甘南草地的载畜能力。②森林采伐严重：建国以来的近半个世纪，甘南林地被大量采伐，虽然当时也对社会主义建设事业做出了很大贡献，但采伐重，对管护重视程度小，从而造成了森林面积急剧减少。③人口数量增加和活动加剧：近年来，在影响水源补给量的因素中超载过牧和不合理的土地利用是导致生态环境恶化的主要因素[11]。首先，甘南州一方面人口快速增长，一方面牧饲养的牲畜数量也在不断上升，造成草原退化，其次，甘南州扩大了草原垦殖面，这对土地侵蚀有很大的不利。④矿产资源的粗放开发。由于地质勘探程度低技术资金不足，部分小矿的开发，严重破坏地表植被，有色金属矿产的开采存在破坏地下水循环和污染地表水的风险，甚至存在引发和诱发地质灾害的可能。如果继续原有的矿产资源粗放开发、小工业恶性发展态势，加剧了甘南新的环境问题。⑤生态文明理念的认知不够深入：甘南位于藏，汉，回民族的文化的交界处，在牧区和农区的交界处。不同的民族有不同的文化意识。自古以来，这一直是我国的安多文化的核心区，是我国的汉族和藏族文化的交汇点。藏族人口约占了一半，与生态文明等现代化文明仍存在较大差异，普通民众生态环保观念淡漠，而且发展意识、消费观念陈旧，文化意识对跨越式发展仍存在很大障碍。由于历史原因和地区贫困的现实情况，在资源开发和经济建设中尚未走出“先污染破坏、后治理”的误区，造成生态系统退化和破坏[12]。

2 经济社会发展方面存在的主要问题及影响因素

2.1 经济社会发展方面存在主要问题

（1）工业种植难度大，生产手段落后，养殖效益低，种植业的生产空间受到限制，结构小而杂，难以形成规模效益，并为支持农牧民摆脱贫困，致富是有限的。

（2）产业发展水平底，辐射带动能力不强。甘南藏区低水平、低质量发展的态势未能完全改变，还难以支撑甘南自身发展。

（3）经济发展与生态保护的矛盾比较突出。这几年甘南州在生态保护建设工作中取得了一定的成绩，但生态保护、经济发展、实现社会长治久安的任务依然很重。综合规划“两水一江”尽管审批，但由于缺乏专项资金的支持，其债务和地方政府的财政困难，同时也影响了有效地促进了黄河流域综合管理、项目管理和建设难度与甘南的生态和社会地位不相符合。

2.2 影响因素

（1）禁止开发区域广，资源开发利用受限。甘南州禁止开发区占国土面积的比例大，资源管理优势很难转化成经济发展优势。

（2）自然环境条件差，区域发展不平衡。甘南藏族自治州位于胡焕庸线和农牧交错带，全州地质灾害比较频繁，特别是东南部，山势高峻，在暴雨等诱发条件下容易形成地质灾害[13]。

（3）自我发展和保障能力不足。甘南州自我发展能力弱，地方配套资金落实困难导致自我发展和保障能力不足。由于8 县市全部为100%财政转移支付县，许多项目和当地政府资金难以落实建设，导致了生态环境的保护和建设和公众期望的结果之间有很大的差距。

3 甘南黄河上游水源涵养区建设的对策建议

甘南黄河上游水源涵养区属国家限制和禁制开发区，甘南黄河上游水源涵养区生态保护修复是推动地方经济高质量发展的重大举措，要通过大力实施森林、草原、湿地保护、黄河、洮河和大夏河流域综合治理等生态保护和建设，增加水源涵养和补给，并增加环境的承载能力；提供更多的生态产品及交通“互联互通”、生态产业培育等高质量发展，促进高品质的区域经济发展。

3.1 加强生态环境保护与修复

加强生态环境保护与修复要采取有效的大举措，协调山水森林田野湖泊和草地的综合治理，要加强黄河、洮河和大夏河流域的治理，绿化城市和村庄，生态廊道建设，环境污染治理，生态大数据平台建设等重大生态保护和修复的支撑体系建设。

3.1.1 提升水源涵养能力

（1）草原生态系统保护与治理。通过建植草方格、营造灌木林带、围栏封育、补种草种、划区轮牧等措施以及保护补助奖励工程有效治理“黑土滩”型退化草地和沙化草地，提高草原生态效益；通过完善草原草畜平衡奖励政策，实施草地保护支撑体系，有效建立草地保护长效机制。

（2）森林生态系统保护与建设。加强森林生态系统的恢复与治理工程，巩固退耕还林成果，开展全国森林资源管理，加强植林地等。

（3）湿地生态系统保护与修复。稳定黄河水源补给、防止下游断流及洪水调蓄功能是该区湿地的重要功能。

（4）生物多样性保护。加强产地检疫，确保外来物种入侵不明显[7]。

3.1.2 加强水土流失治理

通过对玛曲黄河流域、洮河流域（碌曲、合作、卓尼临潭）、大夏河流域（合作夏河）、白龙江流域的综合治理，提高植被覆盖率，增加环境容量和拦土蓄水能力，提高流域生态环境质量，保障流域两岸水生态及水环境的安全。

3.1.3 加强污染治理综合防治

在甘南州全力打造“五无甘南”战略下，加强污染治理综合防治。

（1）水污染防治通过实施甘南州黄河流域的水污染防治工程，使该流域水质得到明显改善，达到优良级。一是加强监测管理，制定法律和控制标准，二是减少污水排放，以免污染黄河流域和白龙江流域水源。

（2）大气污染防治。大力推行清洁生产，在甘南州以热电联产及配套的气脱硫项目替代分散式燃煤工业锅炉和生活采暖锅炉；加强和推广太阳能风能利用；限制乱砍乱伐，植树造林。

（3）固体废弃物污染防治。推进垃圾分类收集，加强垃圾的回收利用，建立再生资源服务体系，加强对金属矿山尾矿综合利用和混合生产多金属矿山，并提高集中供热炉渣综合利用率，具有自身的再利用价值的部件进行回收利用和副产品销售或加工成原料出售给其他企业。

（4）土壤污染防治。土壤污染由于越来越少使用有机肥料，土壤的物理和化学性质恶化，残留的化学肥料已经成为污染。将典型的土壤污染开展为试点项目，特别是化学污染领域和金属矿区的整治，并建立一个技术路线系统。

（5）农业与农牧村污染治理。优先谋划农牧村生态环境整治包括农牧村垃圾治理、农牧村住房改造、农牧村交通水利设施建设，推进农业与农牧村污染治理资金和政策保障为一个强大的工具，以促进“乡村振兴规划”。

3.1.4 加强地质灾害治理

通过玛曲黄河主干河流域、大夏河流域、洮河流域、白龙江流域四个流域的河岸防护与建设，维护河堤、河岸安全；可通过有效的利用边坡加固从而完善地貌景观[14]；出台完善的矿山地质环境治理保障措施。

3.2 切实保障和改善民生，提高人民群众生活水平

3.2.1 巩固与提升脱贫攻坚成果

（1）依托生态保护与建设，促进农牧民生态收益。通过实施一系列保护项目，进一步扩大森林草原、湿地、沙化土地等生态管护公益性岗位，优先吸纳边缘性困难劳动力，并提高生态管护员报酬待遇标准，切实提升广大农牧民群众在生态保护与建设中的参与度和积极性有效促进农牧民生态收益。

（2）依托生态扶贫产业，提升扶贫区域发展动力。积极争取政策和中藏材和山野珍品产业发展的资金支持，依托现代畜牧业和精准扶贫项目的建设，加快畜牧业的发展，实现农牧民持续增收。

（3）依托文化旅游，促进一二三产业融合发展。着眼于城市的发展和旅游业的周边城镇民俗文化体验的新形式，着力挖崛甘南特有的旅游资源，持续增加旅游从业人员人数，带动农特产品、旅游产品生产加工、“农（藏）家乐”经营、旅游服务等产业融合发展，从而实现农牧业产业链不断延伸、产业附加值不断提升、农牧民收不断增加、脱贫成效不断巩固提升。

3.2.2 全面推进和建设乡村振兴

（1）构建乡村振兴新格局。优化乡村经济发展战略布局，结合不同村的企业发展情况，因地制宜突出中国特色，有序推进乡村发展。

（2）建设高品质生态文明小康村。2020 年底甘南州已建成高品质生态文明小康村1306 个，要继续建设高品质生态文明小康村。加大绿色生态村庄力度，推广光伏发电、煤气灶和节能炕等新型能源利用。创新载体，大力弘扬生态文化，讲好家乡文化故事。

3.3 加快基础设施建设，增强高质量发展的支撑能力

全面提高基础设施服务和保障功能，建设景区旅游基础设施和旅游景区通往主干道公路，努力实现建设交通基础设施系统是未来五年计划，着力提高城市和农村地区综合环境，加快城镇和城市道路和停车场的建设，全面覆盖的基础设施管理服务领域，如供水，供热，垃圾填埋场。

（1）全面推进公路网络全面覆盖等级提升工程。加快县级公路建设，在修通衔接农牧村最后一公里道路的基础上，以村镇为重点，加快通向田间地头和草原深处的道路建设，以便于田间操作、草原修复养护及防护工作的快速开展。

（2）加强绿色公共交通体系建设。配合新能源政策、资金、技术等多方位扶持体系，带动全州新能源交通体系改造升级，以合作市为枢纽，推进七县同步发展以电动车辆及节能交通为基础的绿色公共交通体系。

3.4 努力发展绿色生态产业，真正转变经济发展方式

（1）做强农牧业循环经济产业，从资源的互补和循环发展的角度出发，坚持突出甘南州特色农牧业资源和产业优势为重点。引导、鼓励群众发展林业种养殖业、林产品采集加工、森林休闲旅游等经济，构建生态农业企业生产和服务管理体系。

（2）做精中藏医药产业。通过对藏中药种植面积的提高，结合藏中药精加工项目、藏医院制剂厂项目、寺院藏医院藏药加工项目的建设，做精中藏医药产业。推进藏中药养生、食疗、护肤等方向延伸发展并实现产业化。

（3）做好节能环保产业。通过产业基地的建设可以突出产业优势，促进产业集聚，增强体质创新，提高环保节能产业整体竞争力、加快提高清洁能源利用率。

3.5 认真做好黄河文化传承保护，推动文化旅游融合发展

通过全力打造甘南全域旅游，让游客全方位多视角地感受人间仙境的纯净之地魅力，名城名镇名村的历史文化，养殖村的文化产业建设，全国重点文物保护基地的建设，助推“文化甘南”建设。

（1）认真做好黄河文化传承保护，推动文化旅游融合发展。如让“生态文明腊子口论坛”来深入探讨和弘扬民族文化，宗教文化，红色文化，生态游牧文化，农耕文化等黄河流域历史文化，推动文化产业的多维元素的发展，建立民族传统文化的基地。

（2）推进全域旅游无垃圾九色甘南香巴拉品牌建设。通过推进全域旅游无垃圾九色甘南香巴拉品牌，增加文化和旅游龙头企业。建设创新型甘肃省文化与旅游一体化的示范样板区，推动品牌“九色甘南·户外天堂”，并不断提高市场信誉影响力和市场认知度。加大文旅宣传推介力度、深化拓展环境革命成果、打造“厕所革命”升级版。

4 政策建议

黄河上游生态系统保护与修复基金的设立是为了逐步打破缺乏湿地保护，生物多样性保护，草原退化，沙化，防治病虫害，草畜平衡和水资源保护等投入不足的问题。一是加大对甘南州国家发展重点生态系统的功能领域中财政转移支付的财政支持，以支持当地的生态环境和民生。二是按照流域水资源生态补偿的原则，加快税费制度的改革，并提出建立流域生态补偿机制。让环保成就上游的水资源与下游老百姓平等分享，以保护下游人民有平等的生存权和发展。三是建议参照三江源国家公园建设标准,以每人每年3 万元的标准安排落实生态管护员报酬，有效刺激生态治理工作人员的积极性和主动性，实现有效的资源保护和巩固脱贫的“双赢”目标。四是建议省上和国家建立自然资源市场化交易试点机制，支持甘南州率先建立碳汇、水权、排污权交易试点，提供广泛的资金支持。

结语

甘南黄河上游水源涵养区具有十分重要的生态功能地位，我们要紧紧围绕“共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河”的目标任务，大力加强该区域生态修复和保护，对黄河水资源的补给功能将产生巨大作用，对改善当地农牧民的生产生活条件、促进民族地区经济持续发展具有十分重要作用。