突发疫情下应急志愿服务的功能定位及其发展策略探析

师梦丽，梁 超，郝艳华

2019-12 ，湖北武汉发现多起新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）病例，在短短的一个月内疫情迅速波及全国34个省（自治区、直辖市、特别行政区），并累及全球多个国家和地区，成为国际社会密切关注的突发公共卫生事件。2020-01-21，国家卫生健康委员会发布1号公告，将COVID-19纳入乙类传染病，按甲类传染病管理。2021-01-24至2021-01-29，全国各省（自治区、直辖市、特别行政区）陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应。截至2021-07-03，全国累计确诊病例85278例，累计死亡病例4648例，累计治愈病例80102例。

此次突发疫情蔓延迅速，影响广泛，是对我国应急救援体系的一次严峻考验。政府作为主导力量发挥了不可替代的作用，但政府的力量是有限的，而应急志愿服务作为补给力量在此次抗击疫情过程中发挥了重要作用：全国多地医护人员第一时间响应政府号召，主动请缨加入医疗应急救援队，成为援鄂战疫中的最美“逆行者”；多省市志愿者协会组建应急志愿服务队，为群众提供专业医护、秩序维护、心理疏导等服务。应急志愿服务已成为现代国家应急救援体系不可或缺的能动力量。然而，我国的应急志愿服务起步较晚，发展的速度、规模、专业化程度与西方国家相比仍有较大差距。2003年“非典”爆发促使社会将志愿服务的关注点聚焦到应急救援领域，而当时仅有少数志愿者组织和个人加入到了疫情应对工作中，提供的志愿服务也仅停留在发放口罩和药品等方面[1]。2008年汶川大地震对救援人员需求量的陡然增加，极大推动了我国应急志愿服务的发展。而2019年COVID-19疫情的爆发则是对我国应急志愿服务的一次新的挑战，在专业救援人员紧缺的状态下，如何发挥志愿者在应急体系中的作用成为应对疫情的关键因素之一。本文以COVID-19疫情为背景，对应急志愿服务在国家应急体系中的功能定位进行了简要分析，并就应急志愿服务的发展建设提出相应建议，以期为我国构建应急志愿服务长效机制提供政策依据。

1 应急志愿服务的功能定位

“应急志愿服务”是指志愿者个人或组织在应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件过程中，自愿并无偿贡献其时间、技能、资源等，为他人或社会提供援助的行为，与一般志愿服务相比，应急志愿服务具有高风险性和专业性等特点。相对于政府来讲，应急志愿服务在应急救援体系中具有其独特的地位和功能。

1.1 应急志愿服务是政府救援力量的必要补充 在现代国家应急体系中，政府发挥了不可替代的主导性作用，然而，无论是在组织体系方面，还是资源的分配调动方面，政府救援力量都存在着一定的局限性。此次COVID-19疫情发展迅速，影响广泛，专业救援力量不足成为抗击疫情过程中最突出的问题。各地医护人员纷纷请愿，迅速组建医疗应急救援队驰援湖北，成为抗疫一线的重要补充力量，这无疑是对此次抗疫救援行动注了一剂“强心针”。

此外，应急志愿者们充分利用民间资源，为抗疫一线募集资金、供给物资，在降低政府应急救援成本、减少财政负担的同时更提高了应急救援的效率，最大限度的保障了受灾民众的生命权益。

1.2 应急志愿服务是社会和谐稳定的重要保障 志愿服务倡导的“奉献、友爱、互助、进步”的价值取向与社会主义和谐社会的本质要求是一致的，它是人与人、人与社会间相互关爱、相互融合的一种表现形式。此次新冠疫情爆发突然，情况复杂，各种不利因素产生的负面影响波及社会生活各个方面，而应急志愿者们积极投身于抗疫战线的前后方，通过对民众进行正面宣传引导、心理疏导、普及疫情常识，帮助民众了解真相、祛除恐惧，树立抗击疫情的信心，让民众看到了战胜疫情的希望，有效缓解了突发疫情带来的负面影响，为维护社会秩序、保护社会和谐稳定发挥了不可替代的作用。

1.3 应急志愿服务是国家软实力的有力体现 应急救援系统响应能力已成为衡量一国实力的重要指标，而应急志愿服务作为补充力量在应急救援中发挥了重要作用[3]。在此次抗击COVID-19疫情的工作中，应急志愿者和应急志愿者组织反应迅速、行动积极，得到了党和国家领导人的充分肯定，更赢得了国内和国际社会的高度评价，有力地体现了我国应急救援软实力，进一步巩固了我国的大国形象。

2 应急志愿服务的发展策略

在突发事件频发的大背景下，应急志愿服务在应急体系中的功能地位日益凸显，构建高效的应急志愿服务运行机制、推动应急志愿服务有序发展成为当务之急。澳大利亚拉筹伯大学教授彼得·F·欧米拉在其一篇研究如何将志愿者整合到应急救援体系的文章中提出了一个志愿者管理辅助模型，该模型指出领导力、整合过程、组织内的资源支持和志愿者的相对自主权是影响志愿服务运行的重要因素[4]。因此，对于应急志愿服务体系的建设应该有一套多层次、多维度、自上而下的发展策略。

2.1 宏观层面——制度体系建设

2.1.1 构建应急志愿服务法律体系 我国志愿服务立法相对较晚，2017-12国务院颁布《志愿服务条例》才填补了国家层面志愿服务法律体系的空白，但其中涉及应急志愿服务的条款很少，而应急志愿服务专门法律也尚未建立。因此，与一般志愿服务相比，具有一定特殊性的应急志愿服务一直缺乏专门的法律法规的规范和支持。就此次应对COVID-19疫情来讲，随着疫情持续发展，社会对志愿服务的需求不断增加，人们的志愿意愿也随之高涨，规范化指引成为开展应急志愿服务的重要条件[5]。缺少法律引导的志愿服务，必然会直接或间接地引发一系列问题，如权责不明、资源不均、保障缺失等。因此，推动应急志愿服务有序运行必须以构建完善的法律体系为根基。而就立法的内容而言，首先，应该明确政府、志愿者组织和志愿者在应急救援行动中的关系，以及他们各自的责任、权利和义务；其次，应该在法律层面上建立相应的志愿者保险制度；再次，应该明确规定相关的经费、财税等支持政策；最后，针对应急志愿服务的特殊性，应该制定合理的免责条款等。

2.1.2 完善经费筹措投入机制 应急志愿者的管理、培训和设施配备等都需要有充足的经费做保障，构建合理的经费筹措和投入机制是支撑应急志愿服务机制有效运行的前提。首先，应该注重经费筹措渠道的多元化，建立以政府财政支持为主导，志愿者组织和社会各方共同参与的伙伴关系机制。政府财政支持是最稳定的经费来源，也是最有效的资金筹措渠道[6]，可以通过预算划拨、税收优惠、委托购买服务等方式向志愿服务给予帮助和支持[7，8]。除此之外，社会资助和志愿者组织自筹则是经费来源的重要补给途径，可以通过成立专门的基金会，公开募集社会闲散资金以扩充资金流。其次，应该注意资金的合理分配和使用，建立相应的资金管理体制，基于不同组织对资源需求的评估预测，按项目类型或人员数量给予资金补助，实现资金的优化配置[9]。

2.1.3 建立高效协调管理机制 合理、高效地调度志愿者有序参与应急救援是提高救援效率、减少资源浪费的关键环节。在紧急状态下，志愿者，特别是无组织的志愿者，在应急处置工作中所起的作用并不都是积极的[10]，这一问题突出暴露在汶川地震救援中，志愿者游离在管理之外，不但不能及时提供帮助反而给自身安全带了威胁，更是给应急救援工作增加了负担[11]。此外，在抗击COVID-19疫情过程中，大多数志愿者和志愿组织都是火线携手，协同度不高，出现各自为战、志愿力量扎堆、资源浪费等问题。因此，政府应该建立一个统一的协调管理机制，合理分配政府、社会组织和志愿者的力量，形成统一调配、全程指挥、信息联通、联动合作的应急救援运作机制。

2.2 中观层面——组织运行管理

2.2.1 完善志愿者招募机制 志愿者招募是应急志愿服务管理的基础环节，合理的招募制度一方面有利于实现志愿者的组织化管理，另一方面更有利于人员的规划与分工。建立合理的应急志愿者招募机制，首先要提供贴近于公众的招募平台，可以通过在网络上和社区内部建立志愿者招募中介系统或机构，保证公众可以通过便捷可靠的途径加入志愿者组织。在抗击COVID-19疫情期间，各类在线志愿服务平台涌现，为志愿者提供社区防控、宣传教育、物资配送等服务提供了重要的渠道[12]。其次，志愿者组织可以通过利用大众媒体或社区宣传设备，定期开展应急宣传教育，营造志愿服务文化氛围，同时发挥现有志愿者的作用，激发公众参与应急志愿服务的热情。最后，按照一般服务和技能服务等类别有针对性的招募志愿者，按需招募，同时成立专业团队，对应招志愿者进行合理归类和分配。

2.2.2 建立风险控制机制 突发事件具有突然性、紧迫性、危害严重、影响广泛等特点[13]，这就决定了应急志愿服务具有高度风险性，因此，与一般的志愿服务相比，应急志愿服务需要更高标准的安全保障以降低风险。在抗击COVID-19疫情期间，为志愿者建立了意外保险和应急处置机制成为社会各界高度关注的问题[14]。政府和志愿者组织有义务为志愿者办理意外伤害保险，以减少志愿者的后顾之忧，德国和日本的做法值得我们借鉴：德国通过立法明确规定政府有责任为志愿者购买法定保险；日本则建立了专门的志愿者保险制度，要求志愿者在参与应急救灾之前必须购买保险，对于尚未购买保险的，救灾现场会有专业人员为其现场办理保险。此外，就具体的内容来讲，意外伤害险一方面要保障志愿者在参与应急救援行动中受到意外伤害时能够得到相应的补偿，另一方面，由于应急志愿服务具有其特殊性，志愿者在提供服务的过程中可能会对被服务者造成不可预知或不可避免的伤害，因此需要设立第三责任人保险，以减轻因被服务者遭受意外伤害而对志愿者造成的负担。

2.2.3 完善志愿者激励机制 COVID-19疫情期间出现志愿者完成抗疫任务后却遭劝返的现象，极大地挫伤了志愿者的激情和动力，而有效的激励制度是提高志愿服务意愿、扩充应急志愿者队伍的必要措施。就激励方式而言，应该以精神激励为主，兼顾物质奖励。授予荣誉称号、宣传光荣事迹、颁发荣誉证书等方式虽然能给志愿者带来一定的成就感，但不具备长效性。这方面可以借鉴国外经验，如美国，通过设立专门的绩效评估机构，为志愿者的升学、就业、晋级提供依据，此外，美国还针对老年志愿者设立了薪金奖励和教育奖，教育奖可以转让给子孙后代[15]。兼顾物质和精神的激励方式才是推动应急志愿服务长效运行的有效驱动力。

2.3 微观层面——应急能力建设

2.3.1 完善社区应急培训和认证备案机制 抗击COVID-19疫情对志愿服务的专业化要求较高，如医护服务、心理服务、社工服务等都需要专业能力做支撑，而专业能力离不开日常培训，有学者认为培训是应急志愿服务事业发展的重要资源[4]。社区是公众基本的生活单元，是公众获取应急知识、培养应急能力最直接、最便捷的场所。因此，应急培训应从社区开始。许多国家已将社区应急培训纳入到了国家应急救援体系[10]。美国自1985年就成立了社区应急响应小组（Community Emergency Responce Team，CERT），专门为社区公众提供应急培训，旨在指导公民在应对灾难时能够在帮助自己的同时为他人提供帮助。日本也十分重视全民应急教育，在各市县的社区均设有自主防灾组织，以提供日常的应急培训[16]。应急培训是实现应急志愿服务专业化的有效措施，而具备专业技能且能够被迅速调动的应急志愿者才是救援效果的有力保障。因此，我国应建立起一套以社区为单位的应急培训及认证备案机制，包括日常教育、资格认定、人员备案、保障奖励等，对有意愿参与应急志愿服务的公众开展有针对性的培训，设置相关专业的资格考试，考试合格者可获得资格证书并在社区相关机构备案，这样在应对突发事件时，一旦出现专业救援人员不足的情况，则可立即在社区内调动已备案的志愿者，第一时间支援前线发挥专业作用。

2.3.2 加强学校危机教育和服务教育 学校教育对于个人意识和价值取向的形成有着重要的引导作用，因此，应注重学校对学生危机意识和志愿服务精神的培养。危机教育的核心在于培养正确的危机观，以及应对危机的能力，开展危机教育一方面有助于培养学生的自我保护意识，提高其应对突发事件的能力；另一方面可以激发学生的社会责任感，提高其参与应对危机的意识[2]。而服务教育更能从价值导向上培养学生的责任感和奉献意识，可以通过在中小学和大学开设志愿服务社会实践相关课程，将课程与学分、奖学金、升学、毕业相挂钩，从而培养学生主动服务他人的意识。

3 小 结

COVID-19疫情的突然爆发是对我国应急救援体系的一次挑战与考验，政府救援力量发挥了重要的主导性作用，而政府救援力量，尤其是专业的救援力量不足，成为此次抗疫行动中的突出问题。应急志愿服务作为应急救援体系的有力支撑，在补充应急力量、提高救援效率、维护社会和谐等方面均具有重要作用，建立完善的应急志愿服务机制成为当务之急。我国应自上而下建立起一套制度体系完备、组织运行高效、应急能力专业化的应急志愿服务机制，以增强我国应急救援软实力，为今后我国应对各类突发事件提供重要的后备力量。