我国突发事件善后恢复机制研究

岳清春

0 引言

善后恢复主要指在突发事件结束以后，应急管理者采取各种措施，减轻突发事件对社会物质方面和精神方面的冲击，消除其短期、中期和长期影响的过程[1]。根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定：善后恢复的内容和措施包括五个方面：停止应急处置措施；进行损失评估；制定恢复重建计划，支援恢复重建工作，恢复正常社会秩序和公共设施，制定优惠政策；开展救助、补偿、抚慰、安置、心理干预；进行事后调查与总结报告等工作[2]。

构建有效的善后恢复机制有助于最大限度地控制突发事件带来的连锁反应，弥补人们物质性损失和精神性创伤，尽可能满足人们未来生理性和社会性的需要。具体而言，善后恢复机制是以消除突发事件影响为目标的，以实现未来社会的持续和协调发展为导向的措施、方法以及程序。从总体上看，突发事件善后恢复机制具有社会、经济、环境以及心理四个方面。一是社会方面，善后恢复机制需要维持正常的生活秩序，为正常工作、生活以及其他善后工作的开展提供基本保障，如提供临时性居住场所、必要的生活和医疗用品等。在这个阶段，需要从三个方面开展工作：首先，防范次生灾害的发生，有效避免二次伤害；其次，确保救灾物资的保障，维持灾区基本生活秩序；最后，关注社会弱势群体的生活，保障他们特殊的需要。二是经济方面，突发事件对经济的冲击是多方面，既有直接的，也有间接的；既有当前的，也有长远的。在应对突发事件对经济影响上，其一，政府有关部门要从信贷、税收等方面帮助市场主体恢复重建工作，为其生存和发展创造良好的政策环境；其二，保障个人基本的生活和生产需要，借助公众恢复性支出拉动灾区经济的发展。三是环境方面，突发事件对环境的影响，既包括自然环境，也包括人文环境。从自然环境来看，及时评估造成的破坏和动植物的生存环境，预防次生灾害发生，并对交叉性污染问题采取有效措施。从社会环境看，既要尽快修复和重建基础设施，保障正常生活；还要尽快恢复和重建基础性设施和公共服务设施，保障生产和生活的正常进行。四是心理方面，突发事件往往会对社会公众的心理造成负面的影响，包括面对经济方面的损失、灾害场面的刺激以及身边亲友的伤亡等。因此，心理服务工作是善后恢复过程中的一项重要任务，相关部门要积极开展心理教育，加强心理干预和疏导，使受伤民众从逆境状态中尽快走出来。

1 我国突发事件善后恢复机制的现状和问题

目前，我国各级政府对于善后恢复工作历来十分重视，在突发事件结束以后积极开展生产和生活秩序恢复、公共设施和基础设施重建、损失补偿和赔偿等工作，这对于推进善后恢复工作起到了基础性的作用。具体体现在两个方面：一方面，目前我国善后恢复的管理制度初具雏形。通过完善信息公开制度，保证了信息及时、有效和透明；通过完善行政问责制度，提升了政府的公信力；通过采取一系列补救措施，提高了社会善后恢复的能力。另一方面，我国善后恢复管理水平不断提高。随着不断总结经验教训，以及借鉴其他国家的经验，我国善后恢复能力得到了全面的增强，主要体现在：不断完善善后恢复的工作流程，初步实现了全方位和全过程的监管；不断完善资金筹措方式，目前我国应急财政资金来源包括了预备费、转移支付、捐助资金以及国际援助等；心理援助受到重视，开始探索实施社会心理干预与救助的具体措施。

与此同时，我们必须清醒地认识到我国善后恢复机制还处在不断完善期，很多方面还存在着诸多问题和缺陷，有待于进一步的探索和发展。

1.1 我国善后恢复机制中联动能力有待提高

在社会公共安全需求日益增长、防控突发事件形势日益严峻的条件下, 反应及时、决策科学、响应有序以及保障到位的协同应急机制逐渐成为应急管理工作的核心内容, 构建多部门、多主体参与的协同应急格局成为实现社会持续、协调、健康发展的客观需要[3]。突发事件结束以后，我国善后恢复过程中单纯依赖政府的现象比较明显，尽管在这个过程中需要政府统揽全局，发挥主导性作用，但是过分的依赖也会制约突发事件善后恢复的能力和进度。

1.2 我国善后恢复机制中心理干预有待增强

目前我国善后恢复过程中“重经济恢复，轻心理恢复”的现象比较明显，我们往往认为突发事件导致的不良情绪会随着事件减轻或消失，而单纯的心理干预在短期内起不到实质性的作用。同时，在善后恢复的心理干预方面，目前我国的专业医生数量严重不足，这不仅无法满足善后工作的需求，也给专业性救助带来严重的压力。

1.3 我国善后恢复机制中保障能力有待加强

首先，在物资的筹集方面，由于接收渠道较多，难以有效的监督和管理。善后恢复过程中，我国政府部门、企事业单位、非政府组织等都会接收来自外界的捐助，从而导致了多方接收、多头管理的局面。这样不仅降低救灾款物的使用效率，也会影响政府和社会的监管能力。其次，在物资的发放方面，由于多个部门分别管理，在分配过程中缺乏规范性和统一性，从而导致款物的分配上会出现发放不合理的现象。最后，款物不足也是影响善后恢复工作的重要问题，目前我国善后恢复工作主要以政府拨款进行危机救助为主，由于政府本身的财政能力也有限，不能全过程和全方位地有效支撑善后恢复工作。

2 构建善后恢复机制的原则

2.1 政府主导，社会参与

面对层出不穷的突发事件，单一政府体制内的管控模式已经不能适应应急管理客观需要。这就需要在以政府为主导的前提下，整合更多的社会主体，让其参与到防控突发事件的过程中。伴随越来越多的社会主体参与，整体的应急能力得到明显提升，同时也促进了政府部门和社会参与者在突发事件中的协同合作，完善了我国应急管理的善后恢复机制。因此，突发事件善后恢复应当坚持以政府为主导，动员社会力量积极参与到全过程中去。政府的主导性体现在组织协调工作，制定具体措施，调配各种资源，尽快恢复正常的生产和生活秩序。同时，政府的力量是有限的，在善后恢复过程中积极开展社会动员，鼓励灾区群众进行自救互救，并号召企业、非政府组织、公众等各种主体参与到善后恢复中去。

2.2 政策扶持，多元筹措

为了促进灾区经济社会的恢复和发展，政府必须加大政策扶持力度，在投资、信贷、税收等方面提供良好的政策环境。同时，政府通过政府投入、市场运作、社会募集以及对口支援等方式，有效筹措资金。鼓励公民、企业以及其他组织投资公共设施和基础设施的建设。具体而言，根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定：国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

2.3 公平公正，及时高效

科学合理的应急逻辑是处理不同类型突发事件遵循的方法论指导，也是应急管理体系建设的根基[4]。首先，在善后恢复过程中，一定要遵循公平公正的原则。不能因身份、工作、民族以及群体的不同而受到不平等的待遇，使各方面的援助措施都能做到公平公正。同时，由于经济基础和损害程度不同，要对不同地区、不同人群进行合理的照顾。其次，行政补偿工作要按照法定程序尽快展开，这样既能减少利益受损主体的损失，又可以降低协商补偿过程带来的社会成本。最后，充分发挥对口支援的作用，对口支援是一项系统工程，我们既要发挥各级政府宏观调控的主导作用，也要发挥市场机制的优化配置作用，具体包括完善行业帮扶的市场机制，破除对口支援行政区域的壁垒，整合对口支援的帮扶资源，优化对口支援的政策环境。

2.4 信息透明，赏罚分明

在善后恢复过程中，要充分保证社会公众的知情权。坚持信息机制透明原则，提高地方政府公信力[5]。其一，对于物资和经费的来源、数目、用途以及使用过程等问题要及时向社会公布，并接受社会的监督。其二，对于善后恢复工作中的先进人物或是反面典型，公开公正地实施奖惩措施，以维护政府的公信力，给善后恢复工作营造正面和积极的社会风气。其三，引导慈善力量在善后恢复过程中发挥积极作用，红十字会、慈善会等枢纽慈善组织要加强合作意识和系统思维，积极与其他民间慈善力量和物流企业协同，增强慈善捐赠工作的精准性和透明度。

3 我国善后恢复机制的构建

3.1 构建善后恢复过程的协同模式

为及时、有效响应重大突发事件,充分考虑参与应急响应部门之间的协同作用,利用有向图构建重大突发事件应急响应的协同网络[6]。首先，合理协调政府之间的协作关系。在善后恢复过程中，不仅要处理好中央和地方的关系，更要协调好各地方政府的关系，其突出表现在对口支援方面。对口支援不仅有助于缓解善后恢复中的资源困境，同时也为灾区带来了新的文化元素与发展动力。在对口支援中，援助地区要结合灾区现实需求和地区特点，充分利用本地区的优势资源，既给灾区做好“输血”工作，也要帮助灾区增强“造血”的能力。其次，积极引导企业参与到善后恢复过程中。企业参与善后恢复工作是一种双赢的过程，既能帮助善后恢复工作募集资金，又能给企业带来社会收益和经济效益。政府要优化政策环境，在市场准入、信贷、税收等方面激励企业，从而提高企业的积极性和主动性。再者，充分发挥非正府组织的作用。非政府组织具有涉及领域广、组织程度高、专业能力强等特点，能够弥补政府在资金、物资以及人才等方面的不足，实现政府与社会的良性互动。政府要主动加强与非政府组织的沟通联系，鼓励、支持和引导它们参与到善后恢复中。最后，充分保障受灾民众的主体性地位。受灾民众不仅是善后恢复的对象，也是善后恢复过程中参与主体。我们既要把受灾民众的切实利益作为善后恢复工作的落脚点，又要提高受灾民众参与程度，鼓励他们对善后工作过程进行监督。

3.2 提升善后恢复过程的保障水平

首先，不断提高对救灾款项的监督力度。对于救灾款物的来源、分配、用途以及流向应该编制专门的账目，保障资金管理的透明化和公开化。同时，我们应该尝试依托非政府组织建立独立的审计部门，这不仅保证监督的客观性和公正性，还能提高社会捐助的积极性和主动性。其次，要不断完善资金和资源的筹集体系。进一步完善救灾资金的储备制度，将救灾基金制度性地纳入到税收支出中去。再者，我们要进一步完善我国的灾害保险制度，并不断拓展灾害保险的范围和种类。最后，切实解决救灾物资和资金多头管理的难题。按照统一领导，多方协作原则，由政府部门建立专项账户和申报制度，确保救灾资金和资源使用的规范性和透明性。

3.3 加强善后恢复过程的心理援助

在突发事件结束后，我们不仅要重视有形的善后恢复工作，还要重视心理的善后恢复工作。首先，要做好突发事件前的心理预防工作。这就要求相关部门普及危机教育，增强公民自身的心理素质，使得他们对各类突发事件形成一定的免疫力。其次，做好心理救援中的组织和协调。我国应该成立一个权威的心理援助机构来统筹、协调以及整合相关资源，以维持心理救援工作的权威性和有效性。最后，建立心理援助专业人才储备库。目前我国该领域内的专业人才与社会需求极度不平衡性，一方面，要求我们建立专业性的心理援助专家库；另一方面对现有的心理咨询队伍进行培训，纳入到专业储备库中。

3.4 完善善后恢复过程的问责制度

突发事件问责制度应当明确问责对象所承担的责任内容与范围，以及相关责任人员所享有的权力和义务，问责制度应当包括行政责任、道德责任，法律责任等三种类型。行政责任主要包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等内容，道德责任主要包括赔礼道歉、内部检讨、自我批评等，法律责任主要包括经济赔偿、刑事制裁等。其中，道德责任主要针对相关负责人以及职能部门的监管者，本质上是一种领导责任和间接责任，而所涉及工作人员则要为其失职行为或违法行为承担行政责任与法律责任两种直接责任，行政责任主要针对一般违法违纪行为，触犯刑法的，还应追究其相应的刑事责任。

4 结语

善后恢复不仅是对突发事件的平息和重建，也是应急管理工作的关键环节。我们应该在遵循“ 政府主导，社会参与”、“政策扶持，多元筹措”、“公平公正，及时高效”、“信息透明，赏罚分明”的原则基础上，通过健全善后恢复过程的协同模式，提升善后恢复过程的保障水平，加强善后恢复过程的心理援助，完善善后恢复过程的问责制度等四个方面构建我国突发事件的善后恢复机制，进而全面提升我国应急管理的效能，以此为我国未来应急管理工作提供理论借鉴和价值遵循。