电商扶贫政策效率测度研究

段禄峰,吴 倩

(西安邮电大学 经济与管理学院,陕西 西安 710061)

一、引 言

电商扶贫是将电子商务和产业扶贫深度融合，促进贫困地区产业发展，带动贫困群众脱贫致富的一种精准扶贫模式[1]。1991年我国引入电子数据交换系统EDI(electronic data interchange)，电子商务正式拉开发展序幕，成为推动我国社会发展、经济增长的引擎。 2014年12月，国务院扶贫办在全国扶贫开发工作会议上，将电商扶贫工程正式纳入精准扶贫十项工程。此后，中央政府各部门陆续出台相应政策支持电商扶贫工作。2014-2019年，中央一号文也持续关注农村电子商务发展。在电商扶贫政策的推动下，中国思源工程扶贫基金会与阿里、京东等企业成立中国电商扶贫联盟，促进贫困地区农产品产业转型升级，顺应政策趋势，具有电商意识的农民借助网络平台进行农产品销售，电商扶贫形成多方参与的局势。据《中国电子商务发展报告(2019)》数据显示，2019年，832个国贫县实现网络零售额1 489.9亿元，同比增长18.5%，农村电子商务脱贫效果明显。但高速发展的同时，电商扶贫存在发展粗犷的问题。例如，电商扶贫相关政策发布数量多，但大都以条款形式包含于其他文件中；政策规定过于宽泛，导致电商扶贫项目实施过程缺乏系统性，资源投入使用不到位；未清晰界定管理部门职责，造成电商扶贫规范化难以形成；忽视政策效率考核，使得扶贫目标与成果存在差距。我国目前处于脱贫攻坚冲刺节点上，对电商扶贫政策效率进行测度，不仅能及时发现政策制定与实施中存在的问题，还可以明确政策重点，提高政策的有效性，减少电商扶贫资源的浪费。对于构建电商扶贫长效机制，确保农民增收、脱贫摘帽不返贫，具有重要的理论与现实意义。

二、文献综述

电子商务技术的普惠性和网络经济性，促使电商扶贫成为“互联网+扶贫”背景下的主导模式，其实施效果也备受关注。杨雪云等[2]通过对大别山区36个县市的电商扶贫效率进行测度，发现该地区电商扶贫效率整体仍相对较低，且呈现地区差异，并提出人力资本水平、财政支出力度与交通设施水平是影响该大别山区电商扶贫效率的主要原因。张俊英等[3]通过构建电商扶贫效率的修正Feder模型，发现电商扶贫效率在空间上呈显著阶梯特征。作为电商扶贫的顶层设计，电商扶贫政策本身及其实施也存在不少问题，刘琳琳等[4]通过定性研究方法，实地考察江西景德镇农村电商发展状况，发现电商扶贫过程中，存在政策落实不到位，未能充分调动和整合扶贫资源等问题。但是定性研究主观成分偏高，怎样通过定量研究更加科学地进行评估,发现当前政策的不足，进而通过制度创新提高后续效率？基于数据包络分析方法(DEA)的客观性，一些学者使用DEA对政策效率进行评估。王宁等[5]通过对河南省2011-2015年人才政策进行绩效评估，得出历年政策绩效规模效率呈先上升后下降趋势。周博文等[6]采用2015年29省众创政策数据，分析我国众创政策对创新创业效率的影响，发现各地区政策不平衡且部分地区存在众创政策资源浪费现象。

综上，现有文献较少涉及电商扶贫政策效率研究。本研究通过梳理我国电商扶贫政策数量与特征，借助DEA模型分析方法，从政策实施角度探寻电商扶贫政策存在的主要问题，并提出提升电商扶贫政策效率的建议。

三、电商扶贫政策特征分析

电商扶贫政策分为三个阶段，即起步、探索与发展阶段[7]。2014年我国电商扶贫政策进入发展阶段，政策数量大幅上升，政策内容由广度向深度扩展。根据以下两个原则，对2014-2018年相关政策进行筛选：一是政策来源，发文单位为中共中央、国务院及其各部门；二是政策内容，政策主题与电商扶贫密切相关，或在文本中明确含有“农村电子商务”“农产品电商”“农业电子商务”“电商扶贫”“互联网+扶贫”“精准扶贫”等。最终搜集到各部门单独或联合发布含意见、办法、通知等的电商扶贫政策119条，部分政策见表1。

表1 2014-2018年部分电商扶贫相关政策

1.横向——政策的结构性

根据政策的作用方式，借鉴钮钦对农村电子商务政策的分类，可将搜集到的电商扶贫政策分为需求型、供给型、环境型[8]。需求型政策对电商扶贫工作起拉动作用，主要是政府制定的扩大农产品市场、增加国内外需求的相关政策；供给型政策对电商扶贫工作起推动作用，为电商扶贫工作顺利进行提供要素，如扶贫资金投入、物流网络建设、电商人才培养、创新驱动等；环境型政策对电商扶贫工作起间接作用，是政府通过制定法规、规划、评估政策等形成的软环境。根据统计结果，需求型政策10份，供给型政策65份，环境型政策44份，分别占比8%、55%、37%，宏观性指导与战略规划政策和资源投入颁发占比高达92%，而针对市场开发的需求型政策明显缺失，电商扶贫政策存在结构失调问题。

2.纵向——政策的连续性

政策的连续性体现在同类政策随时间发展有跟进或更新。从搜集到的119条电商扶贫相关政策来看，2014年开始开展电子商务进农村综合示范项目，2015年商务部发布《关于进一步突出扶贫导向全力抓好电商扶贫政策贯彻落实的通知》中指出，要以电子商务进农村为抓手推进电商扶贫工作[9]；2016年商务部举办电子商务进农村培训，并开展两批电子商务进农村示范绩效评价工作。该项目每年纳入新的试点县区，一直持续至今，且该政策涉及项目规划、人员培训、绩效评价，属于系统且连续性好的政策。农业部《关于推动落实农村一二三产业融合发展政策的措施》系列，均提及通过深入推进农村电子商务发展，促进农村地区一二三产业融合发展，提高地区经济效益。关于网络物流建设方面的政策更是持续更新，不断推进农村基础设施建设。但仍有政策仅出现一次，如2015年农业部、商务部、发改委印发的《推进农业电子商务发展行动计划》中明确指出，到2018年实现农业电子商务基础设施改善、培育一批农业电子商务企业与品牌等目标[10]，但在后续几年中未发现该政策的后续推进情况与成果性文件。总体来看，电商扶贫政策的连续性较好，但仍需加强。

政策需要通过对各种资源进行合理配置以实现政策效果，从前述分析可以看出，电商扶贫政策制定方面存在不足，其必然会对政策实施效果产生一定影响。因此，需要用具体的指标加以衡量，明确电商扶贫政策实施情况。

四、电商扶贫政策效率测度

1.模型构建

(1)研究方法

(1)

(2)

式中，k表示规模效益。若k<1，则该决策单元规模效益递增；若k=1，则该决策单元规模效益不变；若k>1，则该决策单元规模效益递减[11]。

(2)指标体系

投入指标。本文旨在测度电商扶贫政策效率，因此指标的选取应与政策密切相关。根据政策内容，可将电商扶贫政策分为六类：交通物流类、网络建设类、人才技术类、农产品上行类、扶贫工作推进类和资金支持类。目前，相关研究尚未形成科学有效的电商扶贫政策效率测度指标体系，本研究借鉴已有研究成果和方法[12]，考虑政策印发类型及数据可获得性，选择农村电商物流业务量指数、农村互联网普及率、电商从业人员数量、电子商务进农村示范县数量作为测算电商扶贫政策效率的四项投入指标，分别对应交通物流类文件、网络建设类文件、人才技术类文件、农产品上行类文件。扶贫工作推进类文件涉及十大扶贫工程所有项及乡村振兴各项工作，对电商扶贫工作有较大侧面推动作用；国家资金支持类文件涉及扶贫项目种类多，但未单独列示电商扶贫资金份额。后两类文件无直接测量指标，但其作用都能通过四项投入指标间接体现。

农村电商物流业务量指数。自2009年财政部颁布《农村物流服务体系发展专项资金管理办法》以来，政府陆续出台农村物流建设各项利好政策。农村电商物流业务量指数反映农村地区业务量规模，通过农村地区物流单量变化来体现，单量越大说明交通物流类政策实施效果越好。

农村互联网普及率。农村互联网普及率直接影响农村零售交易量，《中国电子商务报告2019》数据显示，农村互联网普及率从2014年的28.8%增至2019年的46.2%，对应农村网络零售额从1 800亿元增至17 000亿元。网络覆盖水平越高，电子商务活动越频繁。

电商从业人员数量。电商从业人员不仅涉及农村电商工作者，还包括对接农村电商的城镇工作人员。电商从业人员反映电商行业带动就业能力，侧面反映出国家对电子商务的人力投入。

电子商务进农村示范县数量。2014年起，国家实施电子商务进农村综合示范县项目，其中贫困县约占该项目示范县的五分之三，国家设立村淘门店、服务站等助力农产品上行，电子商务进农村综合示范县数量能反映国家电商扶贫力度。

产出指标。贫困人口脱贫摘帽往往不是因为单一因素，电商脱贫人数难以从其他脱贫方式人数中分离出来。因此，拟用全国脱贫人口增加量累计数作为电商扶贫政策产出指标，并以2014年为起点，以后历年累计计算。

(3)数据来源

各指标数据来源于商务部电子商务和信息化司《中国电子商务报告2019》、商务部《电子商务进农村综合示范县名单(2014-2019)》及例行发布会网络零售规模相关报告、中国电商物流指数网站、中国互联网络信息中心。

2.实证分析

(1)DEA结果与分析。各变量均为经济变量，且量纲不同，但DEA能很好避免因量纲不同带来的工作量及结果偏差问题。运用SPSS24.0软件对投入产出指标进行person检验，结果如表2所示。

表2 电商扶贫政策投入产出指标分析

DEA模型要求指标具有同向性，从电商扶贫政策投入产出指标相关性分析可以看出，农村电商物流业务量指数、农村互联网普及率、电商从业人员数量、电子商务进农村综合示范县数量均与减贫人数累计呈显著正相关关系，符合要求，可以用以上投入产出指标做DEA效率分析。用deap软件分析，政策效率如表3所示。

表3 我国电商扶贫政策效率(2014-2019年)

从表3可以看出，不同年份我国电商扶贫政策实施成效具有差异性。整体上crste为0.913，vrste为0.982，scale为0.927，处于较高效率状态。2014、2018年与2019年，crste、vrste、scale均为1，处于完全效率状态。2008-2013年，国家印发的涉农电商文件均被包含在其他产业政策中。2014年，电商扶贫正式纳入扶贫体系，开始以独立文件形式出现，其内容也从广度向深度发展，各项要求开始细化。政策独立初期，国家重视、地方积极，电商扶贫政策绩效良好。2018年后，扶贫任务迈入冲刺期，电商扶贫政策取得较好成效主要由于政策具有时滞性，往年印发政策的成效形成累积效应，并充分发挥出来。2015-2017年，国家一直将电商扶贫放在重要位置，结合乡村振兴、农业现代化推进工作，不断加强农村网络、物流建设，加上各地政府全力实施，电商扶贫政策绩效呈现综合效率递增态势。但这三年的纯技术效率和规模效率均处于不完全效率状态，说明电商扶贫政策投入资源没有被充分利用，存在资源投入浪费现象。

(2)DEA不完全效率的原因分析。DEA效率模型从投入角度对电商扶贫政策进行测度，可以测算出决策单元达到最佳效率状态时使用何种比例的投入，从而对低效率年份投入数据进行调整，改变投入指标冗余度，使决策单元效率达到最佳状态，为后续脱贫攻坚政策的实施提供参考[12]。由表4可知，2015-2017年我国电商扶贫政策在各方面的资源投入均存在冗余，需对相应投入值进行有效缩减，即不能一味加大投入，而应该注重资源利用率，提高电商扶贫政策效率。

表4 技术效率和规模效率无效年份投入调整

交通物流分析。由表4“投入1”数据可知，农村电商物流业务量指数从2015年投入冗余17.007减少至2017年2.951，说明交通物流资源利用率在逐步优化中，但仍存在资源浪费。第一，我国贫困地区农户分散且交通条件差，而相关交通政策大都将重心放在新建公路上，注重连通而忽视了质量安全水平，不少通村公路建成后一两年便损毁严重，运输仍困难且耗时，物流运输难以形成规模效应；第二，农产品种植和生产存在季节性特征，淡旺季对物流需求差异较大，淡季物流投入难以得到偿付[13]；第三，农村地区网络购销比约为10∶1，业务结构失衡明显。仅2015年，各部门就出台了《互联网+流通行动计划》《关于推进“快递向西向下”服务拓展工程的指导意见》等6项政策，都提到要完善农村物流基础设施，加强物流企业合作等，对解决农产品季节性与物流双向流通比例失调几乎没有关注。

网络建设分析。由表4“投入2”数据可以知，农村网络覆盖率在2017年投入冗余仅为0.226，趋近于完全效率状态。我国近年来不断实施“宽带中国”“宽带乡村“工程，加大农村宽覆盖率，中央网信办、发改委联合发文的《网络扶贫计划行动》，更是进一步强调了建设网络基础设施，支撑贫困地区电子商务发展。从结果来看，网络建设类电商扶贫政策效果较好，资源浪费现象轻微。其低效原因在于部分贫困地区虽然有网络覆盖，但农民网络意识较差且电子设备拥有量小，对网络利用率不高。

人才技术分析。由表4“投入3”数据可知，2017年电商从业人员投入冗余为27.085，资源利用率较低。据2017年中国物流与采购联合会报告显示，电商物流从业人员初、高中学历高达65%，剩下35%中不乏大中专院校毕业人员。农村电商虽从业人员数量庞大，实际运营中所需要的美工、运营推广与数据分析型专业人才却很缺乏[14]。而人才技术相关政策所提及的电商人员培训，形式都是全员共同参加，培训内容也是诸如农村电商现状讲解、农村电子商务信息系统介绍等泛而浅的东西。这样的人才培养方式不仅耗时，且需投入大量资金设备，而取得的效果可能微乎其微，非常不利于所投入资源规模效应的发挥。

农产品上行分析。由表4“投入4”的数据可知，电子商务进农村项目效率逐年提高，但仍存在低效情况。电子商务进农村项目建立县-镇-村三级服务站，通过站点配备电商人员、网络设备，为农民提供购买渠道与销售平台。随着信息知识的普及推广，不少农民已学会并习惯自己用手机购物或者卖货，站点后期组织维护工作跟不上，导致了多数站点闲置，项目投入存在低效情况。

五、政策建议

1.电商扶贫政策制定建议

(1)重视政策结构合理性与政策连续性。电商扶贫已进行多年，指导性文件和资源供给型政策一直以来都占据主要地位，而电商扶贫仅靠政府引导与投入所能实现的成效是有限的，应转变政策制度思路，重视企业、市场主体对农村经济的拉动作用，制定多样的需求型政策。形成需求型政策拉动、供给型政策推动、环境型政策规范引导的三者均衡发力的电商扶贫政策结构。每种政策在制定时，应重视政策之间的连续性，短期的政策定期发布，长期的政策持续更新进度，以形成政策作用累积效应。

(2)完善电商扶贫政策运行机制。政策实施效果的好坏不仅与其目标的明确性与实施过程的细致性有关，还与后期反馈与评估密切相关[15]。现有政策大多在于规划与实施，缺乏验收与评价机制，因此，要落实绩效评估制度，组成政策规划、制定、执行、反馈评估一系列连贯的工作，根据绩效状况制定后续政策，进一步推动政策创新，提升脱贫效率。商务、农业、工商、质检、食药监等政府部门应明确其监管范围，密切配合，避免监管冲突与监管低效。为规范电商扶贫过程中存在的品牌冒用、信息窃取、资金盗用等行为，电商扶贫政策应向法治化发展，出台农村电子商务行为规范及法律法规，为电商扶贫政策运行提供保障。

2.电商扶贫政策实施建议

政策内容由宏观指导转向细则制定，根据电商扶贫实施现状有的放矢，提高政策可行性。在交通物流方面，针对乡村道路窄、路况差问题，继续加强已有公路扩建及通村水泥路修建工作，同时做好公路养护工作，解决农村物流运力不足短板。针对物流可及性和效率性弱等问题，催化快递第四方物流或使用无人机，专门进行“最后一公里”配送[16]；引导同一县域农村电商企业共建共享物流通道，减少资源浪费。针对农产品季节性强问题，实施人员与车辆流动配备战略，节约运营成本。在网络建设方面，国家应在对未通网贫困地区继续实施网络覆盖的同时加强落后地区农民网络意识及电子产品使用能力的培养，提升农村互联网使用率，并及时对乡村网络更新升级，使城乡之间、乡村之间“连接”顺畅高效。在人才技术方面，应由量变向质变转化，培养方式应由统一培训转变为专业培训，所投入的资金、设备等资源可以得到更有效地利用，甚至形成规模效应[17]。另外，政府需做好乡村医疗、教育等公共服务，制定完善的福利标准，要“引得来”且“留得住”人才，为乡村经济发展注入持久活力，增强电商扶贫内生动力，从源头上降低返贫概率。在农产品上行方面，2018年8月，中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出，继续实施电商扶贫。但应在继续开展电子商务进农村综合示范项目基础上转变实施方式，结合智慧零售概念，由建立专门的服务站点转向与农村小卖部合作等方式，合理配置项目资金，减少运营成本[18]。最后，在统领性政策的引导下，各类型政策各司其职的同时加强协作，构筑电商扶贫政策网络，对各种扶贫资源进行融合，实现电商扶贫协同效应，使资源投入达到1+1+…+1>N的效果。