中国能源安全新战略与实现途径

王晓飞，张 莹，郭焦锋

(1.中国人民大学，北京市海淀区，100872；2.江苏科技大学苏州理工学院，江苏省张家港市，215600；3.国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京市东城区，100010)

2014年6月，习近平总书记提出推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命和全方位加强国际合作的能源安全新战略思想，深刻揭示了世界能源发展的大趋势大逻辑，阐明我国能源发展的内在规律，指明了我国能源发展的方向目标。“四个革命、一个合作”这一能源安全新战略是新时代我国能源领域各行业工作的根本遵循。“十三五”时期我国能源革命取得明显进展，对促进我国生态文明建设、推动世界绿色发展产生了重要影响。[1]

面对百年未有之大变局对我国能源革命提出的新挑战，特别是面向新冠肺炎疫情后的全球发展态势，需要深入贯彻落实习近平总书记能源安全新战略，遵循习近平生态文明思想对能源高质量发展的指引，扎实推进能源“四个革命、一个合作”战略部署。

1 逻辑起点：革命缘起

1.1 国际形势

1.1.1绿色低碳发展在国际社会已达成普遍共识

人类社会工业化以来，大量使用化石燃料，二氧化碳等温室气体大量排放，导致全球气候系统变暖。20世纪中叶以来，全球气候变暖进一步加剧，严重制约着人类社会的可持续发展。为应对气候变化及其给人类社会带来的重大影响，1972年国际社会首次提出“零增长”发展理念，此后可持续发展、绿色发展、循环经济、低碳发展等理念陆续提出(见表1)，目前绿色低碳发展已成为国际社会的普遍共识。

表1 发展理念的演变

1.1.2应对气候变化已成为全球能源转型的核心议题

气候变化是人类社会可持续发展面临的最大威胁，保护全球生态安全，实现绿色低碳发展，已成为全球能源转型的核心议题。2015年12月12日，巴黎气候大会落下帷幕，达成了以《巴黎协定》(以下简称《协定》)为核心的一系列成果，标志着全球气候治理进入新阶段。《协定》重申了2℃的全球温升控制目标，同时提出要努力实现1.5℃的目标，确定了一种全缔约方参与，以“自主贡献+审评”为中心，全面涉及减缓、适应及其支持的全球应对气候变化新模式。其中，“国家自主贡献”通报频率为每5年一次，并且新的贡献应比上一次贡献有所加强，并反映该国可实现的最大力度。此外，在资助金方面，《协定》明确发达国家要继续向发展中国家提供资金支持，同时鼓励除缔约方以外的其他主体在自愿基础上出资；在制度安排方面，《协定》体现出激励、透明、非对抗、非惩罚的特点。[2]

1.1.3美国“页岩革命”对全球石油天然气供需格局产生深远影响

国际石油格局显现深刻变化。一方面，美国在国际石油市场上的主导权显著增强。“页岩革命”极大程度释放了美国的石油资源开发潜力，其能源独立战略已基本实现，成为全球最大的油气生产国和重要的出口国。美国能源信息署(EIA)数据显示，美国致密油(页岩油)产量2005年仅2 000万t，2012年达1亿t，2019年达3.81亿t。因在资源、产业、技术、金融和政治影响等方面的优势，未来10～20年美国作为全球油气领域霸主的地位难以撼动，并正在推动形成油气供应从传统以中东地区为主逐步转向以美国为首的美洲、中东和前苏联地区并重的新格局。另一方面，国际地缘冲突等“黑天鹅”事件时有发生，中东动荡局势加剧，沙特油田遇袭、伊朗油轮爆炸、以色列与伊朗和巴勒斯坦矛盾激化等地缘冲突事件不断，石油重要产地和关键运输通道的供油保障能力不确定性加大。

1.2 国内形势

1.2.1我国能源行业正在发生深刻变革

我国扎实推进能源产业和能源消费结构调整。“十三五”时期制定的能源消费总量和强度双控目标及碳排放强度控制目标，有效推动能源消费低速增长、能源结构优化。2019年，我国能源消费总量48.6亿t标准煤，较2015年增加5.3亿t标准煤、年均增速2.9%，较“十二五”时期年均增速下降0.8个百分点；平均能源消费弹性系数0.44，较“十二五”时期下降0.05。2019年煤炭在一次能源消费总量中的占比约57.7%、比2015年下降6.0个百分点，石油约占18.9%、较2015年略高0.6个百分点，天然气约占8.1%、较2015年提高2.2个百分点，非化石能源约占15.3%、较2015年提高3.2个百分点。[1]2019年我国非化石能源消费量达7.4亿t标准煤，同比增长12.1%，约占世界非化石能源消费总量的22.7%，位居世界首位。

清洁能源占比上升、煤炭消费占比下降，能源消费结构调整取得较大进步。我国着力改变以煤为主的能源消费结构，推动煤炭替代战略和“煤改电、煤改气”等政策，推进绿色能源较快发展。2019年，我国非化石能源消费占比与世界平均水平基本一致，已超过15.0%；与世界平均煤炭消费占比水平相比，我国从2015年占比63.7%、高出36个百分点逐步降至高出约30个百分点；石油天然气占比却仍低于世界平均水平约30个百分点，但我国天然气从2015年占比5.9%、低于18个百分点逐步降至低约16个百分点。清洁能源发展和对煤炭替代取得明显的碳减排效果，“十三五”期间每年非化石能源替代煤炭的碳减排量近7亿t二氧化碳，5年累计减排约35亿t二氧化碳。[1]

1.2.2我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，需要推动质量变革、效率变革、动力变革

2016年是“十三五”规划开局之年，同年1月，习近平总书记在对省部级主要领导干部的讲话中指出：“十三五”时期，我国经济发展的显著特征就是进入新常态。新常态下，我国经济发展的主要特点是：增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这些变化是我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的必经过程。实现这样广泛而深刻的变化并不容易，对我国来说是一个新的巨大挑战。[3]

2017年，党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。产品和服务“有没有”不再是问题，“好不好”成为关键，未来要把提高供给体系质量作为主攻方向，推动经济发展的质量变革。效率是经济发展的永恒主题，面对资源环境约束日益增强、国际竞争日益激烈的现实境况，亟需推动经济发展的效率变革。同时，科技创新的成效影响着动力转换能否无缝衔接、持续到位，因此加大科技创新力度，推动经济发展的动力变革势在必行。

1.2.3经济发展需要能源高质量发展的支撑，能源高质量发展需要经济“三大变革”推动

高质量发展是体现新发展理念的发展，集中体现了坚持以提高发展质量和效益为中心，是为了更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，要求摒弃以往围绕规模和速度做文章的思维和做法，从总量扩张向结构优化转变，从“有没有”向“好不好”转变。经济发展“三大变革”，能够有效推动能源转型。同时，能源是经济社会发展的基础原料和基础产业，要实现经济和社会高质量发展，离不开能源的高质量发展，推动能源品质升级、效率升级和产业升级。首先，着眼构建新发展格局，进一步深化供给侧结构性改革，以高质量的能源供给适应、引领和创造新需求，实现更高水平的供需适配，切实提高保障经济社会高质量发展的水平。其次，在关键核心技术创新上实现突破。能源的高效利用离不开技术的发展与创新，加强新一代核能、储能、氢能、新材料等技术的研究，加大清洁能源、电动汽车等领域的科技创新力度，创新“互联网+”智慧能源、区块链、综合能源服务等新模式。第三，加速全产业链优化升级，在发展节奏、政策衔接、措施配套、设备供应等方面谋突破，科学布局建设电源、管网、电网等重大基础设施，推进区域协调发展，提升基础设施互联互通，完善资源配置效率。[4]

2 逻辑演进：革命向前

在2014年6月13日召开的中央财经领导委员会第六次会议上，习近平总书记强调：面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。推动能源生产和消费革命是长期战略，必须从当前做起，加快实施重点任务和重大举措。并进一步提出，必须要推动能源四项“革命”和一项“合作”能源安全新战略：一是推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；二是推动能源供给革命，建立多元供应体系；三是推动能源技术革命，带动产业升级；四是推动能源体制革命，打通能源发展快车道；五是全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。[5]

2.1 推动我国能源消费革命、供给革命，保障环保(清洁)安全、供应安全

加快形成绿色低碳节约型能源消费和生产模式。加强对终端能源消费高效节能利用的引导，持续推进多种形式的能源需求与供给的一体化系统研发和建设，因地制宜推动气/风/水、气/风/光/储等多种清洁能源互补运行，加大电能在居民生活、工业生产、交通运输等领域的替代力度，到2035年全社会电气化率提高到40%左右。

大力发展清洁能源。着力发展天然气和非化石能源, 着力推进化石能源清洁高效利用,着力转变能源消费模式,统筹利用国内国外两种资源、两个市场,推动落实各项战略目标。

传统化石能源的供应安全保障能力显著提升。深海和内陆未勘探新区、新领域的油气资源勘探开发取得积极进展。全面推进具有智能信息获取、智能生产运行、智能决策管理、智慧生态环境防治功能的智慧煤矿建设，大幅提高煤炭开采现代化水平和安全性。

构建多能互补的现代能源体系。在工业生产、居民生活、商业服务、交通运输等各个领域逐步建立集成多种能源需求与多源供应的，具有自适应特性的智慧能源体系，以推进能源结构战略性调整为主线,大力实施创新驱动战略,着力发展非化石能源, 着力推进化石能源清洁化利用,着力转变能源供给和消费模式,构建绿色低碳、智慧高效、经济安全的能源体系。

2.2 推动我国能源技术革命，保障技术(网络)安全

加快推进重大专项。推进油气科技重大专项，重点支持陆上深层、海洋深水和非常规油气勘探开发重大理论技术创新。继续实施好核电重大专项，积极推动高温气冷堆和CAP1400示范工程建设，重点开展核级泵阀、数字化仪控系统、燃料元件等关键设备的研发攻关。开展小型堆核电站研发和推广应用总体实施方案编制，推动纳入面向2030年国家科技重大专项计划。

加强关键技术攻关。发挥国家能源研发中心等技术创新平台作用，集中攻关大型海上风电、海上浮动堆、生物液体燃料、新型高效储能、燃料电池和氢能利用等一批前景广阔、亟待突破的先进前沿技术。围绕重点领域，研究论证一批示范工程，力争条件成熟的示范工程开工建设。优化能源供应的前沿技术取得显著突破，支持非化石能源装机占比突破70%以上，非化石能源在一次能源中的比重突破40%。包括海上10 MW及以上的超大风电机组关键技术、光热发电技术取得突破，掌握新一代核能利用技术、氢能与燃料电池技术、新型高能规模化储能技术进入商业化推广应用等。

深化能源装备创新发展。全面落实《中国制造2025-能源装备实施方案》，制定实施一揽子工作计划。继续推进燃气轮机创新发展，鼓励重点领域推广应用优质先进自主化能源装备。

加强能源技术标准体系建设。推进能源行业强制性节能标准制修订，充分发挥其节能准入作用。在核电、“互联网+”智慧能源、电动汽车充电设施、能源安全生产、太阳能发电、分布式电源、储能等重点领域抓紧制修订一批标准。加强国际交流与合作，积极开展标准互认工作。

2.3 推动我国能源体制革命，保障经济(价格)安全

能源体制革命既是能源消费革命、供给革命、技术革命和国际能源合作的重要支撑和体制保障，也是推动能源生产和消费革命的加速器，更是判断能源革命成败与否的标准。习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上指出，推动能源体制革命，打通能源发展快车道，坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法制体系。

2.4 推动“四个革命、一个合作”，保障环保、供应、技术、经济、气候安全

“四个革命、一个合作”是五位一体，也是一个辩证统一的有机整体。消费革命是关键。消费是生产的目的和动力，消费对供给结构调整、供给方式变革具有重要的牵引和导向作用。供给革命是基础。有什么样的能源供给，就决定了有什么样的能源消费。推动能源革命，在供给侧发力至关重要，这也正是中央强调供给侧结构性改革和经济高质量发展的重要意义所在。技术革命是动力。科技决定能源未来，科技创造未来能源。无论是非化石能源的可持续发展，还是化石能源的清洁高效利用，都必须依靠科技创新来驱动。体制革命是保障。能源消费、供给、技术发生根本性变革，必须以相适应的体制为“土壤”，以能源供给侧结构性改革为主线，构建与能源先进生产力发展水平相适应的生产关系。同时，必须深化高水平开放，全面加强国际能源合作，尤其是应对全球气候变化治理合作，大幅提升我国在国际气候治理和能源资源领域的话语权和把控力。

“四个革命、一个合作”是基本遵循。习近平总书记能源安全新战略思想，是能源各行各业工作的根本指南，为推进我国能源转型发展指明了方向和目标。能源安全新战略思想包括环保安全战略、供应安全战略、技术安全战略、经济安全战略、气候安全战略(即“1515”，1个战略思想、5个革命、1个能源体系、5个安全)。必须按照“四个革命、一个合作”和高质量发展要求打造绿色低碳、智慧高效、经济安全的能源体系，保障开放条件下的国家能源安全。

2015年以来，我国加快推动能源消费结构调整，减少煤炭消费，稳定油气供应，大幅增加清洁能源比重，持续推进我国“四个革命、一个合作”能源安全新战略，能源革命取得了一系列显著成效。扎实推进产业和能源消费的结构调整，能源利用效率明显提升；扎实推进能源清洁化和低碳化发展，多元化供应体系基本形成；扎实推进能源科技和装备创新突破，带动能源及相关产业升级；扎实推进能源体制机制改革深化，现代能源治理体系初具雏形；扎实推进能源领域国际合作，国家能源安全保障能力明显增强。[1]

3 逻辑落地：革命未来

3.1 推动我国能源革命依然面临诸多问题及挑战

新冠肺炎疫情后全球政治经济格局深度调整，推动绿色复苏将加快绿色能源发展步伐。从“十四五”开始，我国将致力于构建国内国际双循环相互促进的新发展格局、推动实现碳中和目标，使得能源绿色转型变得尤为迫切。国内外环境突变，使我国能源革命面临历史性挑战，同时也迎来历史性发展机遇。[1]

推动能源消费革命，面临继续深度推进节能减排的机遇与挑战。新型的能源消费方式、新业态等开始涌现，推动能源消费革命继续向前，而能源需求增长总体趋缓，继续深入推进节能减排存在难度加大、不确定性增加等问题。

推动能源供给革命，面临加速推进能源结构绿色化的机遇与挑战。区域协调发展新战略推动能源供给绿色低碳转型，给清洁绿色能源持续快速发展带来机遇，而能源供给安全压力日趋增大，能源跨区输送与供需协同面临更多挑战。

推动能源技术革命，面临多方联合攻克核心技术的机遇与挑战。新能源技术与信息通信技术(ICT)深度融合，为能源技术革命带来突破机会，而能源技术仍与绿色发展要求存在差距，关键核心技术面临瓶颈制约。

推动能源体制革命，面临深化电力和油气体制改革的机遇与挑战。推进国家治理体系和治理能力现代化，推动更深层次改革给能源体制革命增强内在动力，而体制机制改革进入深水区，市场化改革阻力仍然较大。

推动能源国际合作，面临世界能源格局深度调整的机遇与挑战。疫情之后能源领域绿色化进程加速，为我国加强绿色能源国际合作提供广阔前景，而新冠肺炎疫情后不稳定性风险加剧，能源国际合作困难犹在。

3.2 推动我国能源革命向纵深挺进(2021-2030)

我国能源革命不断向纵深挺进，正谱写能源高质量发展新篇章。作为全球最大的能源消费国和生产国，我国也在积极推进全球能源绿色转型发展。展望未来，我国能源消费持续升级，新型能源消费模式逐渐形成；能源供给结构与布局更趋合理，应急调峰储备能力大为改善，智慧能源生产系统有序建设；能源技术领域涌现更多自主创新，带动能源产业转型升级；能源体制革命持续深化，力争还原能源商品属性，构建公平开放、竞争有序的市场体系；能源国际合作围绕共建共商共享结出更多硕果，合作程度进一步加深，全球能源治理体系更加合理，我国在开放条件下国家能源安全得到保障。[1]

我国未来10年仍需继续推进能源革命。推进能源消费革命，能源需求低速增长和效率稳步提升，新型一体化消费模式开始显现；推进能源供给革命，绿色能源进入全面发展新阶段，多轮驱动的能源供应体系逐步形成；推进能源技术革命，科技创新进入加速突破新阶段，关键装备和核心技术逐步实现自主；推进能源体制革命，价格改革进入全面深化新阶段，推动能源治理体系基本实现现代化；推进能源国际合作，全球能源治理进入更加多元新阶段，全方位加强国际合作继续深化。

3.3 遵循能源安全新战略思想，构建绿色低碳、智慧高效、经济安全的能源体系

坚持绿色低碳导向，推动能源绿色生产消费。我国在能源绿色低碳发展方面已形成广泛社会共识，并打下了坚实产业基础。习近平总书记在2020年12月举行的气候雄心峰会上，提高了2030年我国应对气候变化的自主贡献目标，充分彰显了我国坚定走能源绿色低碳发展道路的信心和决心，也进一步明确了我国能源绿色低碳发展的战略导向。

坚持智慧高效导向，加快能源科技自主创新。创新在新发展阶段具有重要作用，能源作为经济社会部门中创新最活跃的领域之一，继续坚持创新核心地位，为能源高质量发展打好技术和产业基础，带动能源产业的加速升级。

坚持经济安全导向，完善治理体系、加强国际合作。能源既是经济社会发展的重要支撑，能源行业自身也是国民经济的重要部门，通过不断深化改革释放市场活力，为能源高质量发展提供重要制度保障。同时，秉持人类命运共同体理念，进一步深化全球能源治理合作，共同促进全球能源可持续发展。