“需求响应”视角下养老服务供需错配问题及其解决对策

摘 要：实现养老服务供需均衡发展是积极应对人口老龄化的重要举措。当前，养老服务供需错配问题严重。从“需求响应”视角来看，供给侧对老人养老服务“需求响应不足”导致了供需错配问题的产生，而养老服务市场缺陷性失灵、供给侧对老人多元化养老需求响应难度大、成本高和政府失灵的存在是造成“需求响应不足”的根源。为此，应提高老人购买养老服务的经济社会支撑能力，确立“需求导向”的决策原则，构建有助于强化“需求响应”的外部环境，提高智能化供给水平，降低“需求足够响应”成本，解决养老服务供需错配问题，重塑养老市场供需均衡。

关键词：需求响应;市场失灵;养老服务供需错配;供需均衡

中图分类号：F264.9 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2021）02-0028-06

党的十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化的国家战略，应对老龄化已上升为长期实施的国家战略。推动养老服务业均衡协调发展是积极应对人口老龄化的重要举措。然而，长期以来我国养老服务业总体上“叫好不叫座”，发展不景气，尚未将巨大的社会需求潜在优势转化为养老服务业持续繁荣发展的行业态势，养老群体多元养老服务需求无法有效满足，出现严重的供需失衡问题。针对养老服务供需失衡问题，学者们多从供给侧开展研究，认为供需失衡主要是供给侧出了问题，而从需求侧展开的研究较少。本文聚焦需求侧，从养老服务“需求响应”角度深入系统研究供需错配失衡问题，探讨养老服务供需错配失衡产生的根源，并提出以强化“需求足够响应”为导向的化解路径，以期为优化养老服务供给、实现供需均衡发展提供决策参考。

一、养老服务供需错配问题的具体表现

养老服务供需失衡包含供需总量失衡和供需结构失衡。供需总量失衡就是供给总量或规模远远不能满足总需求，出现供给缺口，老人“不能消费”问题严重，这主要是在“未富先老”和“未备先老”的情况下，政府、社会、家庭对养老服务供需缺乏足够的投入造成的，是投入缺口引致型供需失衡，只有加大投入才能逐步化解总量失衡的难题。而供需结构失衡，也叫供需错配，就是立足于现有养老资源条件，养老服务供给结构与老人实际需求结构错位，出现无效或低效供给，老人“无从消费、不敢消费、不愿消费、消费不起”等问题突出，这既导致有限养老资源浪费严重，又无法有效满足广大老人多元化的养老需求，是供给粗放引致型供需失衡。目前，我国养老服务供需错配问题主要体现在以下3个方面。

1.服务模式上的供需错配

具体表现为机构养老模式容易获得政府和社会资本的青睐，而处于基础地位的家庭、居家社区养老模式，反而供给不足。近年来，机构养老虽然床位数量在不断提升，但服务质量不高，入住率较低，造成资源浪费，尤其是高端养老机构，虽然发展迅速，但多处于环境优美的地方，远离城区，远离老人熟悉的居住环境和医疗资源，仅有利于少数较为富有的自理老人短期休养度假，不适合中低收入老人长期养老，更不适合失能半失能老人的照护，资源浪费更为严重。居家社区养老符合老人就地养老要求，深受广大老人群体欢迎，但覆盖率低下，供给严重不足。家庭养老仍然是绝大多数老人养老的理想选择，但家庭养老功能不断弱化，難以支撑日益严峻的养老压力。

2.服务对象和内容上的供需错配

现阶段，虽然专业化、个性化和亲情化的养老需求强度高，但在“未富先老”条件下，老人缺乏足够的养老经济支撑，导致养老供给主体赢利艰难，缺乏持续投入的积极性，无法去足够响应并有效满足这些养老需求，只能满足较低强度的养老需求。这样就会出现入住养老机构的养老群体多为自理老人，养老服务内容大致趋同，并多集中于生活照料、养生、社交、文化娱乐等“养”方面，一定程度上出现供给过剩。而个性化和亲情化的高质量养老服务供给不足，以及针对失能失智老人的医疗、护理、康复、心理慰藉等专业化刚性需求也供给不足，其实这些供给恰恰是体现老有所养的关键。据调查，城镇公办养老院以及高档民办养老院失能失智老人平均入住率分别仅为30%和10%。

3.服务空间布局上的供需错配

主要表现为两点。一是养老服务东中西部地域供需错配严重。一方面，东部沿海地区由于人口流入增加了就业人口和经济积累，改善了养老服务供给，极大地缓解了人口老龄化压力，但由于户籍制度门槛的限制，流入人口无法有效享有当地养老服务。另一方面，中西部地区由于人口流出导致“留守”和“空巢”老人快速增加，加之流出人口年老后返乡养老，导致中西部地区养老需求增加迅速，但供给严重不足。二是养老服务城乡供需差距明显。城镇经济发展水平较高，经济投入能力较强，能为养老设施建设和服务创造较好条件;而农村养老服务发展起步晚，设施建设落后，服务水平不高。当前，我国仍处于快速城镇化时期，持续有农村人口特别是年轻人口进入城镇工作生活，导致农村老龄化速度快于城镇，农村赡养率高出城镇10%以上，这将进一步加大养老服务城乡供需差距。

实际上，以上三种养老服务供需错配问题产生的直接原因可以归结为供给侧对老人“需求响应不足”。具体而言，供给侧对“居家养老”和“就地养老”的需求倾向性响应不足，就容易过度关注大型机构养老而忽视家庭和居家社区养老，导致服务模式供需错配;对养老需求强度响应不足，就容易过于关注低需求强度而忽视高需求强度的养老服务供给，导致服务对象或内容上的供需错配;对养老需求空间分布响应不足，就会出现地区之间或城乡之间的供需错配。既然“需求响应不足”能够直接导致养老服务供需错配问题，那么就有必要对“需求响应不足”问题产生的条件和根源进行深入分析。

二、养老服务供需错配的“需求响应不足”根源分析

在学界，养老问题常常被作为社会问题或人口问题而进行深入的社会学研究，取得了诸多有价值的研究成果。其实养老问题事关民生福祉，既是重大社会问题，又是重大经济问题。从产生根源来看，养老问题大多是由于缺乏足够的经济支撑而形成的社会问题，即表象是社会问题，实则是经济问题;就供需关系而言，养老服务供需错配问题就是养老服务供给偏离了老人实际需求，偏离了供需均衡状态，出现供需结构错位。因此，我们尝试运用市场均衡的理论和方法，将供需错配问题置于市场均衡的分析框架内开展研究，从供需两侧出发，并把二者紧密结合起来，以准确分析问题产生的条件和根源。

1.养老服务供需错配问题分析方法的选择

市场均衡理论是主流经济学的核心，是建立在价格灵敏性假设和供需市场主体理性预期假设基础上的基本经济理论。根据市场均衡理论，在理想的完全市场条件下，当商品或劳务市场出现短暂的供求失衡时，灵活的市场机制通过灵敏的商品或劳务价格可以迅速地调整，并将需求侧有效需求信息和供给侧有效供给信息及时准确地在供需双方相互传达，确保市场能够连续出清，从而保障市场供需均衡。这两个基本假设是新古典经济学的精髓所在。有了这两个基本假设，市场供需主体均可利用充分信息来理性实现利润最大化和效用最大化，以达到市场均衡，进而实现资源最优配置。其实市场主体对市场价格灵敏反应的基本假设，是建立在供给侧有足够的供给能力（足够的资金、技术和管理投入）、需求侧有足够的经济购买支撑能力这一隐含假设基础上。这样，实现市场均衡的基本前提條件又可以表述为，供给侧有足够的供给能力和理性判断能力，而需求侧也要有足够的经济购买支撑能力和理性判断能力，就是供需双方均具备足够的市场主体地位。

当然，市场均衡是一种理想状态，由于不能或不能完全满足市场均衡的基本假设，或者存在垄断、外部性等问题，就会导致市场失灵、供需失衡、市场难以实现资源优化配置。有学者根据市场失灵产生原因的基本性质，将市场失灵划分为局限性市场失灵、缺陷性市场失灵、负面性市场失灵，其中缺陷性市场失灵是不具备或不完全具备市场基本条件（市场发育不全）导致的市场失灵。采取市场均衡的分析方法是为了用理想市场均衡条件，去分析评价现实市场的失灵程度、产生原因和实现供需均衡的有效路径。本文对养老服务供需错配问题的分析，除采取市场均衡的理论和方法外，还结合政府公共选择、信息经济学等其他经济学分析方法，形成较为系统的经济学分析。

2.缺陷性市场失灵是养老服务“需求响应不足”产生的根本原因

20世纪80年代，我国开始了养老服务业的社会化、市场化和产业化改革，发展格局从以政府举办为主，向民间资本、社会力量广泛参与、竞相发展转变，养老服务业快速发展。随着我国老龄化日益加剧，政府无法有效承担巨大的社会养老服务供给，社会市场力量将成为供给主体，并形成一个巨大的供需市场，最终依托市场手段实现养老资源优化配置。

然而，我国养老服务市场的形成和发展有其自身的特殊性，存在诸多制约因素，堵点、短板突出。首先，在“未富先老”条件下，老龄群体自我支配的经济收入（主要是退休金和部分老人的劳动收入，仅能支撑退休后的基本生活）不足以支撑购买养老服务的需要，支付能力存在较大缺口。人均支付缺口相当于城镇企业退休人员人均退休金的1/4到1倍之间，对于那些没有退休金或贫困老龄群体而言这种缺口更大。这样，由于老人没有在养老服务市场直接购买消费的经济条件，其养老多元的真实需求和偏好，无法通过市场机制准确、及时表达和传递，供给侧养老服务供给缺乏精准的需求依据，供给的盲目性大幅增加。其次，进入养老期的老人，已经离开工作或劳动岗位，身体心智功能加速退化，社会关系逐步萎缩，已经脱离主体社会，社会主体地位也严重弱化，养老服务选择的决策能力不断降低，很难在养老服务市场做到理性预期和选择，进一步弱化了自身的市场主体地位。E. Cumming和W. E. Henry，提出老年人社会脱离理论（Disengagement Theory），指出老龄化是一个逐步脱离的过程，老年期是一个无可避免的角色、关系的退出时期。最后，养老服务需求还受到老人的“居家养老”倾向性、传统养老观念等主观因素的严重影响。

这样，在养老服务市场老人同时缺乏足够的经济购买支撑能力和理性判断能力，市场主体地位严重弱化或缺失，形成典型的缺陷性市场失灵。这种缺陷性市场失灵是不具备或不完全具备市场基本条件所引发的市场失灵。在缺陷性市场失灵约束条件下，大量养老服务潜在市场交易行为不会出现，老人需求信息无法通过市场及时准确传递，供给侧必然会出现“需求响应不足”，供给靶向不准，供需错配问题严重。为了实现养老服务供需均衡，就需要处于市场优势地位的供给主体，采取非市场的有效措施，主动强化对老人养老需求的结构、强度、空间分布、经济支撑以及需求特性和个性保持足够的响应，才能促进供需精准对接，矫正缺陷性市场失灵，提高有效供给水平，实现供需均衡。

3.供给主体对老人多元化需求响应难度大、成本高是“需求响应不足”产生的重要原因

市场失灵约束下，养老服务能否有效供给，并避免供需错配问题，很大程度上取决于供给主体对养老需求的能动响应程度。但是，由供给侧能动响应老人养老需求，仍然会出现“需求响应不足”现象。

第一，养老需求的个性化、多元化特征增加了供给侧对养老需求的响应难度。每位老人都是具有不同人生阅历的独特个体，拥有丰富的生活体验、工作经验和人生阅历，且一般都有较为固化的个性和习惯，对养老服务质量要求自然很高，既有服务规范化、专业化的要求，更有服务多元化、个性化、亲情化的需要。凯瑟琳·麦金尼斯-迪特里克认为“生命历程是一种个人经历，用其独特的方式塑造了每个人，早年全部经历就是造就每个老年人的参数，其结果是老年人口比任何一个其他生命历程阶段的人口更具多样性”。①每位老人的多元化、个性化需求，大大增加了政府、企业、社会组织等供给主体获取真实养老需求信息以及有效满足需求的难度。

第二，企业等市场主体足够响应养老需求的成本过高。就机构养老而言，老人集中照护，便于照护人员集中服务并近距离接触和了解老人需求，能够最大限度掌握老人的个性化需求信息，虽然能够降低获取养老需求的信息成本和整体照护成本，但是如果完全按照每位老人专业化、个性化、多元化的养老需求来提供相应的养老服务，就会要求养老机构大幅增加各类专业照护人员，这势必造成供给成本的提高。在现阶段养老群体支付能力不足、养老服务业普遍缺乏盈利的情况下，养老企业是无法承受的，所以众多养老企业只能在较低水平上响应养老需求并提供服务，在供给对象和供给内容上就容易出现供需错配失衡。

从社区和居家养老模式来看，由于服务对象分散居住，个性化、多元化养老需求点多面广。这样，在单个服务对象单次服务收费无法大幅上涨的情况下，服务供给主体面临了解老人真实需求的信息成本、上门服务的交通和时间成本，以及服务过程中各种风险掌控成本居高不下的困境。如果想通过扩大服务范围形成规模收益，必须不断地扩大服务地域范围，但这又可能导致上述成本指数级增加。因此，在目前“未富先老”养老服务收费有限的前提下，社区和居家养老的“需求响应”成本更高，更难有效满足老人的养老需求。

4.政府失灵成为“需求响应不足”产生的外部原因

政府既是兜底性养老服务供给的责任主体，也是养老服务体系建设的顶层设计、政策制定、监督管理的责任主体，其决策对养老服务发展影响重大，务必要强化责任担当，形成以政府为主体责任的供给体系。这样，养老服务就具有准公共產品性质，受政府政策影响很大。在目前养老服务市场赢利较难的情况下，政府政策导向的影响往往大于市场本身，各类供给主体对政策的敏感度甚至高于对市场养老需求的响应度。显然，政府有条件成为弥补供给主体“需求响应不足”的重要外部力量。

然而，根据公共选择理论，政府在形成养老服务供给公共决策和制定相关政策中，往往受到政绩显性度、职位晋升及其相关利益偏好的驱动，直接降低了对养老需求的响应程度，出现政府失灵。养老市场中老人的社会主体地位和市场主体地位弱化，其真实需求偏好也无法进入统一化、程序化、规范化的决策和政策形成过程，不能及时有效矫正政府失灵，这样养老服务市场存在政府失灵情况的可能性更大。在养老服务市场存在市场失灵的前提下，政府失灵的存在会产生三方面影响。一是政绩显性偏好导致养老服务设施投入供需错位。建设公办养老机构、各类养老床位、智慧养老服务平台等硬件养老设施，以及远离城区的养老机构、特色康养小镇等大型养老基地，由于政绩显性强、便于考核，成为政府关注的重点;而建设家庭养老、居家社区养老服务设施，由于点多面广、政绩显性差、不易考核，反而容易被忽视。二是政府兜底性养老服务供给存在“需求响应不足”。与社会资本相比，政府兜底性养老服务“需求响应不足”更为严重，普遍供给粗放，缺乏效率，多数公办性质养老院，特别是乡村敬老院，养老服务质量不高，入住率很低。三是部分养老政策存在明显的“需求响应不足”。部分政策靶向不准、功能弱化，甚至与政策初衷背道而驰，有进一步加大“需求响应不足”的可能性。

这里仅以机构养老床位补贴政策为例来说明。由于增加养老床位政绩显性强，容易得到政府决策的青睐，成为各地养老服务业发展的核心指标。在这一核心指标考核压力下，各地竞相对新增养老床位推行建设补贴和运营补贴，而市场供给主体为了生存，对补贴政策积极响应，快速增加养老床位，但对多元化、个性化的高质量养老需求的关注和投入反而不够，入住率没有随床位增加而快速提高，社会养老需求并没有得到有效满足，造成资源低效或无效配置。有研究表明，2019年北京市有近20%的养老机构入住率不到20%，有50%的养老机构入住率不到50%。②长此以往，就容易出现市场供给主体为补贴而补贴的政策套利行为，供给主体形成对补贴政策的依赖，背离了政策的初衷。这种缺乏对养老需求足够响应的养老政策，不仅不能够矫正市场失灵，反而可能会加大供需错配失衡程度。

三、以“需求足够响应”为导向化解养老服务供需错配难题的路径选择

1.提高老人购买养老服务的经济社会支撑能力

提高对养老消费的经济支撑，夯实支付保障，做实老人的市场主体地位，能够增强消费意愿，实现养老服务需求信息的有效传递，降低供给侧对老人“需求足够响应”的难度和成本，改善实现“需求足够响应”的消费条件。首先，强化政府对老人购买养老服务的经济支撑。政府是养老服务供给的重要责任主体，重点提高养老服务支付的保障水平。尽快建立长期护理保险制度，积极探索划转部分国有资产充实长期护理保险金的可行性路径。我国现有养老保险体系难以应对养老支出压力，要尽早开辟养老资金筹措的新渠道，主要通过加快推进常住人口市民化，积极扩大常住人口的参保范围和缴费率，稳步扩大养老保险覆盖面;面对劳动人口和养老资金不足压力，要适时提高退休年龄;国有资本占比高是我国经济体系的基础和优势，要发挥国有资本对养老的经济支撑作用，提高国有企业股息收入的养老投入等。其次，增加家庭对购买养老服务的投入。一般情况下大多数家庭都存在“住房—教育—医疗—养老”差序消费格局，家庭对社会养老消费的财富储备和经济支撑远远不够。要通过家庭支持政策引导家庭增加对老人养老消费的经济投入。最后，也要提高老人的社会地位，改善养老消费的社会条件。充分弘扬我国传统的孝道文化，塑造养老、孝老、敬老的良好社会环境，积极提高老人社会地位;增强养老法制意识，赡养人应履行“对老年人在经济上供给、生活上照顾、精神上慰藉”的义务，保障老人合法权益。

2.确立“需求导向”的决策原则

依据养老需求特性以及空间分布规律，确立有助于强化“需求足够响应”宏观决策的理论依据或决策原则，提高实现“需求足够响应”的能动性，大幅降低养老服务决策过程中的政府失灵。

第一，坚持依据“就近养老”需求特性的决策原则。一般情况下，老人对养老服务需求强度与接受服务场所距离呈反比，距离家越近，需求强度越大。优化养老供给结构，限制远离老人熟悉环境的大型养老机构或休闲度假式的养老基地项目，鼓励就近发展社区嵌入式小型养老机构。增加政策扶持力度，大力发展居家社区养老，强化居家社区养老的主体地位。建立和完善支持家庭养老的政策体系，夯实家庭养老的基础地位。

第二，坚持依据养老服务需求弹性的决策原则。通常情况下，老人对养老服务的需求强度与身心失能程度呈正比，失能失智越严重，需求强度越大。要强化对失能失智和半失能失智老人的照护，尽快建立长期照护保险，优先发展“护理型”“康复型”和“医养康护型”等专业化养老机构，增加家庭或普通养老机构的护理床位和护理投入，尽快建立完备高效的养老照护体系。

第三，坚持依据养老需求地域分布的决策原则。在老年人聚集的小区，集聚养老资源，打造老年社区;在中心城区，围绕医疗资源合理布局养老资源，减少向远离老人熟悉环境的城市郊区布局;农村老人养老需求普遍存在“强需求、弱表达、被忽视”的困境，要依据农村老人需求分布特点，强化投入优化布局，重点保障“留守”“空巢”老人的养老需求。

3.构建有助于强化“需求响应”的外部环境

第一，建立老人直接参与的养老决策机制。政府作为养老服务供给主体和责任主体，务必提高准确把握老人真实养老需求的主观能动性，探索建立有老人参与的养老决策机制。政府在决策养老服务事项时，必须召开有老人代表参加的会议，充分吸纳老人合理的需求意见。在决策执行过程中也要与老人保持沟通，及时吸纳服务对象的反馈意见。通过法定程序将该决策机制纳入老年人权益保障法规。

第二，建立和完善“需求导向”的养老服务供给体制机制。首先，建立统一的养老需求评估机制，强化养老需求响应的制度保障。协同民政、卫健、人社、社保、发改等部门制定统一的、系统的养老需求评估体系，使之成为老人获取和退出服务，以及养老供给主体分类建立、服务分类供给的基本依据，也成为政府考核、监管和奖惩的重要依据。其次，建立严格按照需求评估配置养老资源的机制。就是依据老人养老需求评估结果有效配置服务类别、级别、内容和服务机构。最后，进一步畅通异地养老“政策梗阻”，研究改革现行的财政养老供给体制，探索建立依据常住人口配置财政养老资源的体制机制，实现地区和城乡之间养老服务的供需均衡。

第三，建立健全有助于实现“需求足够响应”的政策环境。养老政策应该对养老需求特性（居家性、个性化等）、强度、结构、规模、分布等保持足够的响应，打造“需求足够响应”导向的政策体系。一是强化需求侧政策供给。在对老人养老需求严格评估的基础上，根据养老需求强度，直接给予老人发放不同标准的照护补贴，为增强老人市场主体地位增权（empowerment）赋能，提高老人自主选择的经济能力。二是提高供给侧政策扶持效率。改变政策实施方式，紧密结合需求响应的难点和痛点，精准施策，提高政策效率。将养老床位建设和运营补贴与入住老人的数量和满意度相结合，提高老人选择机构和床位的经济条件，同时倒逼养老机构提高服务质量，强化养老需求响应，增加有效供给。

4.提高智能化供给水平，降低“需求足够响应”成本

市场失灵条件下，老人无法及时准确表达和传递需求信息，而供给侧由于足够响应养老需求的成本过高，也无法及时准确获得老人养老需求信息。显然，养老服务市场供需双方都缺乏足够的供需信息支撑。而通过提高养老服务供给智能化水平，能够充分运用信息化和智能化技术，实现信息共享、互联互通，重塑优化养老服务供需链条的各个环节，最大限度降低养老服务的信息成本、运营成本。因此，提高养老服务供给智能化水平，无疑成为提高“需求足够响应”程度的重要举措。

目前较为可行的举措就是全方位打造社区智慧养老。社区智慧养老就是利用现代互联网、大数据、人工智能等信息技术搭建服务平台，并以服务平台为核心整合包括养老管理中心、老人及子女、医疗机构、养老服务企业、商家等在内的养老资源，构建养老服务互联网系统。这种“全面整合”的社区智慧化养老，以获取老人需求为起点，以信息服务平台为整合手段，将家庭、居家社区、机构等养老服务各供给主体和医疗、护理、康复、家政等相关服务主体进行服务内容的衔接整合，实现各主体之间的信息互联互通、资源优化配置，构建“医养康护”一体化整合照料的养老服务模式，形成全服务链条。社区智慧化养老模式的核心是在不影响原有养老服务模式功能的基础上，打破各种模式和环节之间的信息壁垒，确保老人个性化养老需求和供给信息及时有效地相互传递，大幅提高供给主体精准服务和有效掌控风险的能力，降低养老供给的信息成本和需求响应成本，提高各类养老服务有效供给水平，有效降低供需错配失衡的可能性。

注释

①[美]凯瑟琳·麦金尼斯-迪特里克：《老年社會工作生理、心理及社会方面的评估与干预》，中国人民大学出版社，2008年，第66页。

②乔晓春：《 养老产业为何兴旺不起来？》，《 社会政策研究》2019年第2期。

参考文献

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责任编辑：刘 一