少数民族地区农民养老的实践问题与发展路径

文/王小晖 宋琦

根据第七次人口普查数据，截至2020年，我国65周岁及以上人口达到19059万人，约占总人口的13.5%，较2019年末的17725万人（占总人口的12.57%）增加1334万人。由此可见，我国已进入快速老龄化社会。

广西是我国少数民族人口最多的自治区。2021年4月25日至27日，习近平总书记在广西考察时强调，各民族共同团结进步、共同繁荣发展是中华民族的生命所在、力量所在、希望所在，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，一个民族都不能少，各族人民要心手相牵、团结奋进，共创中华民族的美好未来，共享民族复兴的伟大荣光。然而，在偏僻的少数民族地区，社区机构和社区养老服务中心匮乏，缺少医疗和康复服务，基本处于有养无医和医养康养相分离的状态，亟需加快顶层设计。本文以广西来宾市金秀瑶族自治县为例，探索农民养老模式的实践情况和发展路径。

一、金秀瑶族自治县农民养老模式的现实困境

根据第七次人口普查数据，金秀瑶族自治县常住人口13.03万人，少数民族人口占80.87%，其中壮族人口占42.86%，瑶族人口占37.26%。金秀瑶族自治县是全国最早成立的瑶族自治县，全县常住人口中，乡村人口为8.1万余人，占62.68%。其中65岁及以上人口为1.8万余人，占14.46%。

2021年6月，金秀瑶族自治县印发了《关于自治县国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》），其中涉及加大农村建设提升以及加快发展养老事业的目标。《纲要》指出，要创新养老服务模式，发展普惠性养老服务和互助性养老，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，完善上门医疗服务政策，健全养老服务综合监管制度。地方政府的一系列举措，其目的是提高养老服务机构的服务质量和老年人的幸福指数，但在实际实践活动中还存在着一些困难和不足。

（一）村民参与社会化、互助式养老的意识淡薄

少数民族地区对社会保障制度的认识相对滞后，社会保险的意识较低，养老保险的参保率低[1]。少数民族地区农村传统的家庭养老观念根深蒂固，尤其是低龄老人参与互助养老、社会养老的意愿较低。由于长期以来受到中国小农经济思想的影响，自给自足观念在老人身上根深蒂固。尽管基层党组织和地方政府已经做了许多努力，农民的权利意识和社会意识在不断提高，但受多方面因素影响，农民的社会参与、社区养老意识还比较薄弱，仍然固守着“养儿防老”的理念。地方在开展养老服务时缺乏针对性、创新性，也缺少一定的社会组织或社区引导。

表1 金秀瑶族自治县医疗卫生等相关数据统计

（二）现行养老资源供给与农村发展不匹配

现阶段，农村养老现行政策服务体系总体滞后于农村发展趋势。总体上有关农民养老的各项制度规范尚不完善，具体体现在政策法规的事前调查制定、现行政策和规章制度、措施的落实、保障、监督以及事后的评价和改进等方面。虽然我国宪法早就有保障对老年人养老服务的要求，但在具体实施时配套设施和规定已经过时，尤其是在少数民族地区的偏远乡村。同时，各地区、各单位的合作互助机制不健全，导致一些社会资源仍处于闲置状态，需进一步整合。在农村尤其是少数民族地区的乡村，养老服务互助措施落实的保障体系也存在诸多不足。

（三）农村养老服务的基础不能满足现实需求

全县常住人口13.03万人，3家医院，219名执业医师，583张床位。在金秀瑶族自治县，由于医疗资源的匮乏、专业人员数量相对较少，养老服务质量、内容、水平均受影响，供求矛盾突出，服务项目不能有针对性地开展。目前，社区养老服务项目数量较少、缺乏专业能力，不能提供系统性服务，农村互助、社区养老相关人员学习培训更加欠缺，无法提供具体的专业指导。

（四）扩建设施难以提升实际供养能力

2016年以来，来宾市累计投入资金3600多万元，对60余乡（镇）敬老院的原有基础配套设施、基层医疗机构设施进行定期维护更新改造。经调查，金秀瑶族自治县桐木镇农村养老服务中心新建楼栋项目于2020年9月开始，项目建成后可新增200张床位，在满足本地老年人的养老入住需求基础上，还将面向乡镇困难群众免费开放长期空置床位，虽然当地护工待遇有一定提高，但由于配备医师、护理、行政人员等人力资源有限，额外增加医疗护理任务较为吃力，扩建后真正的供养能力有待观察。2020年金秀全县各乡（镇）敬老院70%的空床率表明，整合乡镇养老院、创建县级养老院、提高养老服务资源利用率才有可能更加符合需要。

（五）农村养老保障资金来源渠道有限

在农村社会养老和互助养老服务中，由于政府部门投入的资金不足，一些地区重视程度不够，企业融资的自觉性和主动性不高，甚至受到一定程度的制约，存在前期高调、中后期无操作等问题。由于资金的主要来源是村民、村委小组筹集和部分社会捐赠，其他资金来源较少，互助养老服务的可靠性无法维持。在一些地区，由于资金链不稳定，农村互助服务的实施是一种“短命”现象。因此，建立稳定、可持续的筹资体系是农村社会养老服务亟待解决的问题。

二、少数民族地区农民养老模式发展路径

少数民族地区老年居民养老模式的选择一般受个人文化程度、家庭和社会医疗资源的影响。其中，家庭方面主要包括家庭收入、子女数量和家庭地位三个因素，这些因素共同影响了农村老年人的养老需求[2]。在当前人口老龄化、家庭结构日趋小型化的前提下，传统的家庭养老已不能满足社会养老需求。积极应对人口老龄化，建立医疗、养老有机结合的新型养老模式已成为民族地区农村养老体系中的更好的选择，国家在政策措施、资金导向、住房改造、配套服务等方面也提出了新的要求。由于民族地区传统的家庭养老模式根基深厚，要想与新型养老模式有机交融，需充分结合当地的实际情况，根据具体地情、民情调整措施。

（一）完善养老体制机制

民族地区居民强烈的民族认同感和文化归属感使其养老现状不同于其他地区，且经济发展水平相对滞后制约着民族地区的发展，若要使民族地区传统养老及新型养老模式符合国情、地情、村情、民情并健康可持续地发展，首先要做好体制机制完善，构建顶层设计。各地可因地制宜地构建符合国家标准和要求的养老体系框架，并出台相关政策，向社会基层提供可实施的指导意见。政府有关部门应协助养老体系的配套设施建设，要明确资金来源、场地规模、建设成本、人员设备等。同时，注意完善考核和责任落实制度，建设全流程监督制度，并引入第三方评估机制、测评团或评议代表进行评估，促进民族地区养老模式运作公开化、规范化。

（二）提高村民社会养老意识

社会化、互助型养老作为农村的新型养老模式，需要更多的老人参与其中，要让少数民族各个地区和乡村群众完全接受，还需要一段时间，所以必须加大宣传和引导力度。笔者认为，可依托民族地区庞大的宗族网络、宗族观念和团结友善、共同繁荣的风俗习惯，建立以村为基础的社会养老服务站，推行“时间银行”积分互助制度并鼓励健康可自理的低龄老年人服务失能高龄老年人，并利用积分换取其他商品或服务。要以民族地区命运共同体意识为中心，引导、塑造新型社会化养老模式。用农村喜闻乐见的方式，积极宣传互助养老、社会养老等新模式的效果和优势，提高宣传规划的实效，营造农村村民养老和互助发展的良好氛围[3]。同时，要注重农村群众文化素质的培育与提升，将“自助+互助+养老”这一理念作为一种文化形式来加以宣传，使得村民参与社会化活动的意识与社会责任感得以增强。

（三）调动社会各界资源

目前，要有效实施新的养老模式，就必须盘活各种资源，协同社会力量做好相应的服务保障。

1.握紧“法宝”，充分利用当地丰富的物质资源

金秀瑶族自治县曾经被誉为“世界瑶都”，2020年被评选为“全国森林康养基地试点建设县”。由于地处大瑶山腹地，境内自然资源极其丰富，盛产各类农副产品，其中绞股蓝茶、瑶药极负盛名。政府有关部门、相关企业都应重视旅游、生态资源的配置[4]，要在民族地区农村建立新的养老场所，合理利用当地旅游资源发展经济，提高当地村民收入和生活水平，并在一定程度上组织开展一些民族风俗文体娱活动，满足老年人的生理和心理需要。

2.“政产养”结合，注重发挥地方行政公共资源

社会化、互助型养老服务必须具有事业性质、福利性质和社会公共性质，地方政府有责任监督相关物资供给，支持有关税收减免和项目补贴。同时，应鼓励少数民族地区县级人民政府把社会养老支出列在财政预算中，并在每年至少列入专项资金支持其发展。地方政府有关部门要做好农村地区养老服务场所的基础建设和维护工作，要按照一定的标准进行补贴和评价。建议当地乡（镇）部门抽出一些资金来扶持村集体经济，引导农村个体经济、当地企业、行业协会及各种社会力量发挥其资助养老的作用，以积极引导更多的社会资本进入我国农村社会化养老事业[5]。

3.聚拢“人气”，盘活民族地区农村人力资源

乡（镇）政府及当地村委会应携手主导盘活民族地区当地农村人力资源，民族地区乡村农民职工应当积极响应新时代国家乡村振兴战略，支持广大乡村农民职工再次返乡务工创业，返乡创业既是加快促进我国乡村振兴与脱贫致富的一种重要方式，同时也是加快促进贫困地区农村农民思想、生活转变的一个重要途径。子女回乡创业，可以与老人生活在一起，照顾其生活起居，也填补了农村老年居民的情感需求。要充分利用农村剩余劳动力，组织好社会服务队，对他们进行相关服务、护理等方面的技能培训，以提高他们的服务、护理水平。

4.探索“互联网+”，促进农村地区网络信息资源整合

积极推进县级医疗定点帮扶的互助养老点与村级卫生室进行基层医养结合试点，并以此为依托，逐层建设村级、组级新型养老模式试点单位。基层部门应适当管理、扶持发展“医养结合”嵌入的社会化新型养老机构，积极建立民族地区养老服务网络、供需反馈信息平台，打造“互联网+”共享养老服务机制。建设信息融合应用规范，强调信息平台、智能设备的可靠性、实用性，保证设备安全性、反馈及时性和操作便捷性，及时利用互联网、媒体平台收集新型养老体系建设反馈的第三方信息，并采取针对性措施对民族地区养老服务有关组织加以整治，促进农村互助养老服务质量的整体提高。

三、思考与启示

根据调查情况，金秀瑶族自治县人口具有典型的老龄化特征，且大部分为农村人口，对于研究少数民族地区农民养老的实践问题及发展路径，具有一定的代表性。随着我国人口老龄化特征的加剧，养老问题成为当前社会共同面对的难题。加强民族地区养老问题研究，既是对当前老龄化加剧的社会问题的有力回应，也是推进社会治理体系和治理能力现代化的行动举措[6]。2020年，我国如期完成了消除绝对贫困的艰巨任务，实现了农村人口不愁吃不愁穿的目标。然而，少数民族地区受自然条件、经济水平、历史文化等因素影响，存在医疗卫生条件较差，社会化、互助式养老意识淡薄，现行养老资源供给与农村发展不匹配，养老保障水平整体发展滞后的现象。在农村，尤其是少数民族农村地区，几千年来“养儿防老”“土地养老”的理念根深蒂固，但是家庭结构趋于小型化、子女外出务工的现实迫使家庭养老功能进一步弱化。在新时期，破解少数民族地区农民养老的实践困境，找到解决新问题的办法，发展居家式社区养老、医养康养相结合的综合性养老新模式应是当务之急。