北京市市级重点用能单位“十三五”节能目标责任考核工作实践与建议

文_张宪鑫 李舟

1. 北京市北节能源设计研究所 2. 北京节能环保中心

1 引言

能源消费总量控制是落实生态文明建设、缓解能源供应压力、应对气候变化的必然选择。十八届五中全会提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动。北京市作为首善之区，自我国2006年开展节能考核工作以来，成为全国唯一连续14 年保持“超额完成”考核等级的省级地区，2019 年全市万元地区生产总值能耗较2015 年下降4.53%。

“十三五”期间，为践行新发展理念，深入推进节能“三级双控”工作，相继印发了《北京市“十三五”时期节能降耗及应对气候变化规划》《北京市“十三五”时期节能减碳目标责任考评工作方案》，明确各用能主体“十三五”时期节能目标和节能目标责任考核要求。市级重点用能单位“双控”考核工作作为“三级两控”考核架构中的重要组成部分，考核范围实现了各区和主要用能行业的全覆盖，对能源消耗总量和能耗强度“双控”目标实现了定量控制，对节能管理和措施的落实情况实现了定性考核。

本文基于“十三五”时期北京市市级重点用能单位节能目标责任考核工作的实践经验，围绕考核内容、考核方式、考核机制等进行探讨，提出进一步优化完善本市节能双控工作的建议，为“十四五”的考核工作提出具有建设性和可借鉴性的意见。

2 “十三五”时期节能目标责任考核工作概况

2.1 考核范围

表1 2016～2019年度北京市市级重点用能单位数量

“十三五”初期，北京市下达了《关于印发〈北京市“十三五”时期节能减碳目标责任考评工作方案〉的通知》，市级重点用能单位节能目标考核工作的考核范围实现了全市16 个区全覆盖，涉及年综合能源消费总量在5 万tce 以上的重点用能单位，对不存在年综合能耗5 万t 以上用能单位的区域，选取区内年综合能源消费量最大的一家纳入被考核范围，考核行业涵了盖电力、热力、石油化工、汽车制造、水泥生产、交通运输、电信、高等院校、建筑施工等（表1）。

2.2 考核流程及内容

市级重点用能单位节能目标责任考核工作主要分为：前期通知、自查与答疑、初审与数据核对、自查报告文审、专家打分复核、初步结果复核、结果公布7 个阶段。市发展改革委、行业专家以及考评工作组对用能单位提交的自查报告进行评分，形成了初步考核结果。考核满分110 分，节能目标完成情况与节能措施实施情况各占50 分。节能目标即能源消耗总量、能耗强度两项“双控”目标各占25 分，依据完成程度进行细化定量考核；节能措施实施情况分为节能工作组织和落实情况、能源管理体系建设与运行情况、节能技术和工程实施情况、节能管理工作执行情况等5 部分，各项分别占14 分、10 分、16 分和10 分，根据完成情况进行定性考核；奖励指标10 分，围绕能耗总量超额完成程度、新增新能源和可再生能源、节能量显著的技改项目进行加分。考核结果设置优秀、良好、基本完成和未完成4 档。

2.3 “双控”目标完成情况

“十三五”时期被考核的市级重点用能单位能耗总量占全市能耗总量的30%左右，较节能目标累计产生节能量434.2 万t（截止到2019 年度），占“十三五”时期累计下达总目标量的4.7%。

图1 2016 ～2018 年度节能目标完成情况

从图1 可以看出，节能“双控”目标考核满分的重点用能单位比例逐年增加，由2016 年度的44%增长到2018 年度的62.5%，节能目标总分40 分的单位更是增幅达到17.1%。充分体现了市级重点用能单位的重视程度以及做出的努力，有效地降低了能耗强度，控制了能耗总量，为缓解北京市能耗压力、提高整体能效水平，起到了行业示范作用。

2.4 节能措施取得的成效

节能措施为定性指标考核，得分项分为4 大类21 个小项，围绕能源管理制度的制定与落实、能源管理体系建立与运行、节能新技术的应用与资金投入、节能改造项目的实施、能效对标和领跑者活动参与、落后耗能工艺设备的淘汰、能报能备、能源管理师聘用、能源审计或清洁生产的实行、计量器具的建设与完善、节能执法的开展等，由考核专家组进行背对背定性评分。

由表2 可以看出，得分情况虽略有降低，但已基本处于稳定水平，这与北京市近年来开展的节能工作密不可分，主要涉及：①提高用能单位的节能意识。开展形式丰富的节能宣传周活动，深入用能单位开展节能宣讲，积极推进能源管理师培训。②加强政策支持力度。修订节能技改项目奖励资金办法，鼓励用能单位开展能源审计、清洁生产工作，推动节能技改项目落实，倡导新能源和可再生能源应用，不断完善智能器具配置。③强化节能监督检查。采取市区两级联动模式，保障能源利用状况报告、能源管理负责人备案按时准确填报，及时淘汰落后的用能设备，执行能效限额标准。

表2 2016～2018年度节能措施完成情况

3 国内外经验借鉴

3.1 细化考核机制，强化考核效果

广州省江门市注重考核结果的透明和后期的指导意义，在考核结果通报中针对被考核单位出具节能目标责任评价考核意见，明确各项扣分原因，指出被考核单位在节能工作中的薄弱环节，并提出下一年度的节能工作建议，将节能目标责任制由单纯的考核到工作督促的转变。山东济宁市的考核程序更加严谨，注重过程管理。市节能办根据统计局核定数据每月向被考核单位印发节能目标完成情况晴雨表。每年第三季度，针对节能措施考核项的落实情况进行监督检查，同时提出整改意见。每年9 月底，有关部门结合国家政策及节能形式，对考核指标和评分标准进行适当的调整优化，保证工作的稳定性和考核指标的合理性。

3.2 推进用能权交易，促进“双控”市场化机制

用能权交易是针对能耗总量管控的一种市场化的经济手段，2016 年浙江省、福建省、四川省、河南省陆续实施并取得了积极的作用，4 省份在制度设计方式上又根据自身节能工作情况存在差异。浙江省用能权交易制度侧重于从“控产能”着手控制能源消费量，通过对新增部分进行控制、对存量部分进行优化实现的。福建省选取重点工业企业作为试点，模式更接近二氧化碳排放交易，对历史数据进行分析测算，下达年度能耗总量配额指标。四川省交易主体同样围绕重点工业企业，但引入了节能量、绿色电力证书等作为抵消机制。相比于其他三省，河南省用能权交易经验更值得北京借鉴引进，河南省选取能耗5000tce 以上的重点用能单位进行试点，结合全省煤炭消费减量目标和能源消费总量、强度“双控”目标等因素综合考虑，同样采用历史趋势法与产量基准法核定年度配额指标，建设高效透明的交易市场，从而约束能源消费总量。

3.3 建立协同评价，打造“双控”监管机制

实现政策协同是各部门间政策的最优组合以及相互协同作用的效果，前期需要建立协同评价机制，作为政策运行绩效的监控手段。美国聘请非政府组织，协助制定、落实和评价该国的能源政策，研究对比美国与其他国家以及美国内部各州之间的能效水平差距，对现有能源情况及相应政策进行评价，显示其在与之相关联的政策中产生的绩效。江苏省扬州市学习国外经验，出台了《绿色发展评价统计制度》，将能耗“双控”作为约束性指标，且设置较大权重，要加大评价中对“双控”进展情况的关联考核和督察整改，利用有力的政策运行绩效考核工具来督促能耗“双控”目标的顺利实现。

4 问题与建议

4.1 提高用能单位参与人责任意识

部分用能单位内部人员变动频繁，新负责人节能基础薄弱；部分参与人经过前期“十二五”的工作经验积累，面对考核工作时态度不端正，出现激励效应递减的现象；建议定期开展培训宣讲，贯彻落实节能目标考核工作机制，明确自查报告编制要求，在提交自查报告初期进行初审，保障考核工作的质量和效率。

4.2 规范考核工作内容

4.2.1 优化考核程序

“双控”目标在每年初下达完毕后，建议在年末根据北京市的节能形势及各重点用能单位的运行情况进行及时调整，加强考核的弹性管理，保障高质量发展的用能需求。针对交通运输业、热电生产行业、电信行业、汽车制造业等典型行业中的重要影响因素，开展相关课题研究，帮助企业寻求应对能源消耗总量及能耗强度波动的方法。在考核工作中，建议每年选取一定比例的用能单位进行现场考核，现场查验节能措施项的落实情况。在考核结束后，向被考核单位发放意见征集表，掌握用能单位在考核中存在的问题，寻找优化考核工作的方法。

4.2.2 实现考核差异化

根据考核范围内的用能单位行业类别，拆分为工业、非工业和交通行业，如工业用能单位更侧重于技术节能，非工业用能单位更偏向于管理类节能及建筑节能；而交通运输业与民生息息相关，更多地关注新能源和可再生能源的利用；建议在考核评分中，同一打分项根据3 类行业设置不同权重分值，或重新制定3 套评分体系，实现差异化考核。

4.2.3 调整考核评分项

在考核评分标准中，可考虑在鼓励指标中增设“搭建能源管控平台”一项，倡导智慧能源，同时将各重点用能单位的能耗数据平台接入北京市重点用能单位能耗数据报送系统（“能报系统”），实现月度、季度、年度的数据自动传导，同时设置“双控”目标完成情况预警分析功能，做到及时监测、适时诊断、评价预报；增设“开展‘碳达峰、碳中和’研究工作”的加项分，鼓励用能单位积极参与。同时，调整“年度新增新能源和可再生能源应用”“采用节能新产品、新工艺、新材料”“实施节能改造项目”的分值，增加该部分得分比重，推动能源的高质量发展和节能技改项目的创新。

4.2.4 合理运用考核结果

多地突破“双控”限制的事实证明“双控”考核工作仍然存在约束力不足、奖惩措施走过场，考核结果重结论轻反馈的现象，为我市的节能目标责任评价考核工作敲响了警钟。一方面，应以结果促落实，考核结果仅以考核等级进行公布，并未明确各单位节能目标完成情况以及节能措施落实中存在的不足以及得失分情况，考核结果对重点用能单位的节能工作无法起到明确的指导作用，建议考核结果公布时，以密件的形式向各重点用能单位发送考核得分明细，并有针对性的提出指导意见；另一方面，以结果树作风，建议加大考核的奖惩力度，制定相关的政策法规，针对考核“优秀”的用能单位纳入市区两级节能奖励政策的补贴范围，给予被考核单位及相关参与人一定的物质奖励；考核结果“未完成”的用能单位要求提出书面整改措施，列入年度节能监察计划，同时，建立全市重点用能单位节能信用评价体系，将考核结果纳入用能单位节能信用档案。

4.3 建立“双控”市场化机制

充分发挥市场配置资源的决定作用，树立用能权有偿使用的发展理念，切实提高能源要素配置的效率和效益。着重借鉴河南省用能权交易经验，选取参与“双控”考核的重点行业作为北京市用能权使用和交易的试点范围，基于本市规划和经济发展需求以及“双控”目标等因素，综合考虑确定用能权配额，先期以无偿交易为主，后期逐渐引入有偿指标，逐步建立完善用能权交易系统，助力“双控”目标任务的完成。在后期市场稳定运行时，适时的引入抵消机制，消纳可再生能源，推动能源高质量发展。