天水市武山县洛门镇农业土地流转问题研究

马 亮

（甘肃省武山县农机服务中心，甘肃 武山 741300）

1 绪论

民以食为天，土地是根本。发展农业，最宝贵的自然资源是土地。 在西部欠发达地区，土地的流转是发展现代农业的必由之路，是建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的现代农村的重要举措。 洛门镇应积极破解土地难题，加速蔬菜、果品优势产业的发展，引导大企业、大资金进入农业领域，促进农业产业化、规模化，智能化生产经营。带动农民实现脱贫致富，实现土地资源更高利用率和土地产出率。

1.1 农业土地流转的概念、发展模式和特点

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。可以通过转包、转让、股份合作、租赁、互换等方式出让经营权, 鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转,发展农业规模经营[1]。 土地流转几种模式的特点和优缺点：

1.1.1 转包模式。 定义：农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。 特点：土地转包不改变原有的农村土地承包关系，原有的土地承包按照土地承包合同继续履行原有合同的义务，并享有相应的权利。 农村土地转包模式是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式。优点：利于村集体内部生产要素优化配置。缺点：流转范围受限。

1.1.2 转让模式。 定义：转让是指承包人自找对象或由村集体经济组织协调，由第三者代替自己向发包人履行合同的行为。特点：转让的合同内容虽无改变，但是变更了承包人，终结了原承包人与发包人的权利义务关系，确定了受让人与发包人的权利义务关系。 转包或转让的对象，不仅可以在农户之间进行，而且可以在各类承包者之间进行，如土地信托服务等。优点：促进土地流转集中。缺点：农户获得一次性收益，流转受让方受限制。

1.1.3 股份合作模式。定义：股份合作就是土地入股，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作企业经营。特点：土地承包权不发生变化，扣除相关项目的土地经营收入剩余按照农户土地股份进行分红。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，也是比较普遍的一种农村土地流转模式。 优点：延长土地收益链，促进农村生产要素合理流动，提高农业生产效益和专业化水平。缺点：风险较大，需要一定实力的经济基础。

1.1.4 互换模式。 定义：农村土地互换是指村集体经济组内部承包土地的承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地。特点：其土地承包经营权也进行相应的交换。 流转发生在同一经济组织内。优点：操作简单，利于生产。缺点：规模化集约化水平不高，易引发矛盾。

1.1.5 出租模式。 定义：土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社，从事农业生产。特点：土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。 新参与的土地租货方按照租赁合同的约定对土地承包方履行按期支付租金并不得改变农村土地用途的义务。可以采取现金或者实物的方式按年度支付租金。 优点：促进农村剩余劳动力转移，增加非农收入并且享有土地收益。缺点：契约稳定性较低，土地承包期限受限制。

2 洛门镇农业发展和土地流转现状

2.1 洛门镇简介

洛门镇位于武山县东部，距县城16 km。 东西长10 km， 南北宽 5.8 km， 面积 114.68 km2， 总人口84582 人（2019 年），辖 2 个社区、45 个行政村。 地处渭水与大南河交汇处，平均海拔1450 m。陇海铁路和316 国道过境，素有陇东南“旱码头”之称,是全国56个重点集镇之一，占地200 亩的国家级洛门蔬菜批发市场是天水市规模最大、标准最高的专业市场，形成停车、住宿、寄存、信息咨询、期货贸易于一体的服务体系。 市场摊点3000 多个，年外销蔬菜2 亿公斤，远销新疆、青海、陕西、武汉、长沙、广州等24 个省市。先后被省、市授予“文明市场”“安全文明市场”等称号。

2.2 洛门镇农业产业发展及土地流转发展情况

洛门是全国闻名的蔬菜之乡，建成了韭菜、优质胡萝卜、优质洋葱、茄果类精细蔬菜、复种菜瓜、架豆六大无公害蔬菜基地，韭菜、胡萝卜、洋葱、番茄、蒜苗、莴笋、菜瓜、甘蓝、洋芋等9 类蔬菜获得中国绿色食品发展中心绿色A 级认证。 在半山区域形成了以全膜双垄沟播“菜-粮-油”套种为主的三大蔬菜生产基地。 经调查，洛门镇现有确权耕地面积73473.8 亩（2019 年），其中粮食作物 38798 亩，果园 8549 亩，主要以苹果、樱桃、核桃产业为主。蔬菜产业得到快速发展， 种植面积累计达 16.7 万亩， 总产量达 6 亿多公斤，总产值3.6 亿元，成为全省乃至全国重要的西菜东调基地。土地流转4275 亩，主要发展苹果、樱桃、核桃、草莓果品产业和绿色大棚蔬菜种植产业[2]。

2.3 洛门镇现有土地流转的情况介绍

洛门镇的土地流转目前还处于探索阶段，经过近年来的发展可以分为农户自发型、政府引导型、业主经营型[3]。

洛门镇的土地流转随着市场经济的发展和改革开放后开始出现， 都是小规模的流转， 从2008 年开始，武山县开始实施农村土地流转试点工作，依托龙头企业、农民专业合作社、经营大户和农民经济人带动农村土地流转。 发展特色优势产业，带动农村土地流转。 依托小城镇建设带动农村土地流转。 围绕劳务输转带动农村土地流转。新建农业高新技术示范园区和设施农业带动农村土地流转。洛门镇实施农村土地流转试点工作，取得了一定成效。

甘发[2017]44 号关于推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革的指导意见中指出，推进农村“三变”改革，盘活各类资源要素，激发农业农村发展新动能，聚集分散资金投入农业，加快促进农民增收。 洛门镇在2017 年底确定为天水市农村“三变”改革试点镇后，农业土地流转较之前有了较快发展。 洛门镇对农村集体的资源、资产、资金（以下简称“三资”）进行清产核资，引导农户将承包地经营权和村集体的耕地、林地、草地、荒地、荒山、荒滩等自然性资源，评估作价后入股到有一定改革积累，主导产业或特色优势产业，且规模化、组织化、集约化程度较高的龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等经营主体，使农村沉睡的资源活起来，增加集体收入、壮大集体经济，增加农民收入。

2.3.1 农户自主型。 定义：农户自主型是按农民的意愿进行土地流转，其特点是因地制宜，流转灵活，土地流转早期的主要表现为农民自主自愿，多以口头协议为主，自发流转土地，自行流转双方利益，缺乏法律保护，容易产生纠纷。

案例： 武山县金川果品种植专业合作社成立以来，严格按照“一事一议”的基本原则，充分发挥广大农民“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，在洛门镇金川村西坪梁退耕还林区，以出租方式流转370户农户的1200 亩退耕还林地，建立苹果基地，签订农村土地流转合同370 份，租金每亩每年160 元，流转期限30 年；目前，合作社有社员315 人，员工75 人。2019 年，合作社被武山县人社局、扶贫办认定为第五批就业扶贫车间。果园种植的阿斯、俄矮、天富一号优质苹果也进入初产期。合作社的成功让更多的群众重新开垦了闲置已久的土地，种上了果树。

2.3.2 政府引导型。 含义：政府引导型是在政府引导下，通过政策扶持、资金激励等途径，实现土地流转，其特点是政策推动力很强，农户生活有保障，管理严格规范，共同经委托经营，管理成本较高，须加强监管。

案例： 牟坪村位于武山县洛门镇以北约5 公里处，有生产优质苹果得天独厚的自然条件。 2015 年，陕西海升集团经过考察论证，选择在牟坪村建设千亩现代农业苹果矮化密植示范园。陕西海升集团流转牟坪村承包耕地1250 亩，涉及农户近200 户，按照每亩每年800 元的标准支付流转费，是天水市重点打造的十大现代农业科技示范园之一，也是武山县重点扶持的农业产业化苹果种植示范园区。该基地积极吸纳周边群众就近就地进行务工， 园区每天用工平均在50人次以上，人均年工资达15000 元以上。 政府招商引资，把以前在农民手中只能用来种小麦、油菜，亩均产值不高的山地，通过土地流转，让这些农民转换身份进入公司进行果园管理。 “公司+基地+农户”的经营模式，“政府搭台、公司唱戏、群众参与”的先进管理体制，促使当地群众实现了由“苦力型”向“技术型”的转变，真正实现了示范区建设的多赢。

2.3.3 业主经营型。 含义：业主经营型是私营企业业主、种养大户或企业法人以转包、租赁、股份合作等方式流转土地，其特点是经营机制灵活，规模经营，集约经营，土地投入产出率高，有一定的经营风险，对土地流转合同和协议的签订须进行规范监督。

案例：洛门镇东华农庄种养殖专业合作社是一个以生态开发为宗旨，集科研、种植、养殖、旅游休闲为一体的绿色生态园，主要种植花牛、富士苹果、樱桃等果树和中药材等经济作物。2017 年农庄将冶扶村、关山村及周边大面积荒地及山区耕地，以流转土地的方式，将600 户近2000 亩的村民土地流转进行入股。按照每亩每年80 元与农户签订15 年的流转合同。同时吸纳冶扶村、关山村33 人在合作社务工。 截止目前，由于投入时间较短，果树还未进入到盛果期，合作社还暂未实现盈利。

洛门镇塔麻农业综合开发有限公司是一家集樱桃种植、销售、生态采摘、观光休闲为一体的农业产业化企业。 积极探索“三变+樱桃采摘+电子商务+农家乐”的模式，采用“公司+村集体+农户”的股份合作方式，2012 年塔麻村225 户农户将425 亩土地流转入股，农户每亩每年获得300 元保底分红收入，公司与农户签订10 年的土地流转协议。 劳务入股40 人，增加了群众收入。

3 洛门镇农业土地流转主要问题

3.1 思想认识不足

一是不愿土地流转。 洛门地处西部贫困地区，农民受传统思想观念束缚，恋土情结较为严重,把土地作为其生活保障的最后一道防线。 有些农民不愿、不敢将土地流转出去，担心失业没地生活养老没保障[4]。二是不敢大胆投入。 由于农业投资周期长，农业生产自然和市场双重风险压力大， 不敢大规模搞开发，从而影响了农业的可持续发展。 三是基层组织不够重视。部分基层主管部门和组织对土地流转工作重视程度不够，对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够、监管不力。

3.2 土地流转过程不规范

目前，流转过程存在诸多不规范现象，所以在土地流转过程中容易出现矛盾纠纷。一是缺乏土地流转服务和流通平台。 土地流转的供求信息不能及时得到，转让方受让时无法找到准确的土地流转供给与需求信息。 二是土地流转程序自发无序。 且流转双方没有遵循一定手续，履行必要的程序，大多数只有口头约定，没有书面合同;少数有合同，但不规范、不准确，导致双方的权利、责任和利益得不到有效保护。 三是土地流转合同手续不完备。合同中有漏洞和违背土地承包法律法规的现象， 为流转合同的履行埋下了隐患。 四是流转的程序不专业。 农民的文化程度都比较低，土地流转的随意性比较强，土地价值缺少专业的第三方进行评估，一定程度上影响了农民土地流转的收益[5]。

3.3 流转市场发展滞后

当地土地流转的规模与效率不高，土地流转市场滞后主要体现在以下三点。一是土地流转缺乏一个成熟的交易平台。 信息不对称问题，增加了土地流转的成本，就会导致一些成交失败。 二是土地流转滞后于农村劳动力转移。 通过调查发现，农地流转滞后不利于农业人口和非农人口提高收入，影响农业现代化和城镇化的发展。 三是土地流转规模范围受限。 单个用户流转规模与范围受限程度比较大，土地就很难进行轻易的流动与分割，严重影响了规模收益。

3.4 土地流转价格上涨和资金分配不均

一是土地流转价格不断上涨。 根据走访调查，洛门镇2013 年土地流转的价格为川地每亩80～400 元，山地每亩 10～80 元，2020 年则上涨到川地为每亩200～1000 元，山地为每亩 50～800 元，由于没有约束机制，流转价格大幅上涨，流转成本快速增加。二是土地资源占有的不均衡导致资金收入的不均衡。集体土地每年都有固定的流转资金收入时，所有农户都要利益均沾，为利益出现相互上访、告状而得不到实质性的解决。 交易双方在确定土地流转价格上讨价还价。

4 洛门镇农业土地流转的对策

4.1 多级协调联动，引导土地流转

一是要加强组织领导。成立土地流转工作领导机构，建立土地流转实施办法，制定相应土地流转登记备案制度，做到土地承包地块、面积、合同、证书“四到户”。 流转应严格遵循协商、申请、审核、登记、流转价格评估、信息发布、自愿协商、归档、报备的环节程序。二是形成工作合力。 自然资源、民政、林业、农业农村和水利等部门，做好争议土林所有权的认定，化解村组边界的纠纷。 由公安、司法部门对违法侵占集体土地的违法人员进行教育， 促进耕地保护的全面实施。三是财政部门要积极探索公共财政支持农村土地流转的有效途径，切实加大财政资金扶持引导力度。 四是培育典型。按照“建立试点、培育亮点，以点带面、整体推进”的思路，稳步推进农村土地流转工作。

4.2 健全土地流转机制，创新土地流转方式

建立健全土地流转机制，坚持因地制宜，尝试多种土地流转方式，使农村土地流转由过去单一的以转包为主向转包、转让、出租、互换、入股等多种方式转变，积极引导并鼓励土地经营权向种植能手和种养殖大户流转，形成规模经营优势。 一是鼓励农户以土地承包经营权入股成立农民专业合作社， 开展规模经营，发展特色产品，实行专业化生产；二是通过合作社将社员承包土地集中起来，对外招标开发，或者集中经营，收益按合作社章程进行分配；三是鼓励外出务工又不愿放弃土地、有意流转土地的农民，采取各种形式把土地流转给专业种养大户、农场主、农民专业合作社和农业龙头企业；四是对农村四荒资源，引导同村同组农户以互换形式使土地相对集中，改善土地少而散的状况，发展高效农业，兴办各类家庭农场；五是鼓励龙头企业、科研单位、农户等以资金、技术、土地承包经营权、实物、劳动力等生产要素作为股份，按照自愿互利原则兴办公司制农场，实行企业化经营。

4.3 提高农民法律意识，保护双方合法权益

一是规范合同。 土地流转合同文本一式五份，经乡(镇)鉴证合同文本，流转双方各执一份，其余三份分别由村、乡(镇)、县归档备案。 加强对《农村土地承包法》土地流转法律法规的宣传[6]。二是要建立土地流转仲裁机制。 出台土地流转服务办法。 确保解决农村土地纠纷问题。 三是维护农民权益。 政府主管部门应当在流转资金分配上，加强监督管理，注意保障村集体、农户、发包方的合法利益，探索建立“保底收入+利润分成”土地流转模式。

4.4 发展现代农业，促进农民增收

一是实现农业的产业转型升级。加快农业的科技创新推广，培育壮大绿色蔬菜、特色果品、花卉苗木、食用菌、中药材等产业提档升级，依托土地流转，推进农业标准化生产基地建设。以绿色、天然、有机农产品为重点，建设标准化、规模化功能农产品生产示范基地。依托蔬菜加大设施农业发展。丰富设施类型，大力扶持设施农业专业户、专业村、专业镇发展。优化设施农业结构，重点发展新型高效节能日光温室、防暴网、遮阳网，提高设施生产比重。 二是加强技术指导人员培训。对实施主体的管理人员进行经营管理知识的培训，对生产人员进行生产技术的培训，提高他们经营管理能力和生产技能，并逐步实现认证化的新型职业农民。三是推进农业园区建设。围绕特色优势产业，扩大规模，完善功能，促进园区研发、生产、加工、仓储、物流、营销等全产业链融合发展，打造一批高标准现代工业园区，加大招商引资力度，打造1~2 个大型田园综合体。 吸纳当地农民就近务工，实现脱贫增收。

5 结论

土地是不可再生的稀缺资源，是农业最基本的生产要素，是农民基本的生活保障。 作为西部欠发达地区的洛门镇，在发展经济的同时，农业土地流转要在国家政策法律的允许范围内，解决好现有问题，创新流转模式，合理规划产业用地稳妥推进土地流转。 要争取上级政府部门的支持，招商一批好项目，引进发展前景好、效益高的龙头企业，发展现代农业产业，做大做强蔬菜、果品产业，搭建土地流转平台，转变农民思想观念，保证群众的收益，增强群众法律维权意识，提高土地效益，实现土地流转多方参与共赢的良性循环。