全面施行民法典 推进水土保持新发展

乔殿新，李斌斌，高 进

[1.水利部 水土保持监测中心，北京 100053； 2.拉斐尔(北京)科技有限公司，北京 102218]

我国第一部民法典已由第十三届全国人民代表大会第三次会议于2020年5月28日通过，于2021年1月1日施行。民法典关乎着每个人生活的方方面面，体现着人民的意志和意愿，保障人民群众对美好生活的向往，积极回应生态环境问题所带来的经济社会挑战[1]。水土流失是我国生态问题的集中体现，水土保持是生态文明的重要内容。民法典的颁布实施，给水土保持带来了新的机遇和挑战。

1 民法典为生态文明思想设立“绿色条款”

民法典是对我国现行民事法律制度规范的系统整合和编订纂修，范围广泛，涉及社会和经济生活的各个方面，号称“社会生活的百科全书”，特别是对环境污染和生态破坏侵权责任予以明确规定[2]。在资源环境与生态环境方面，民法典中有30条法律条文专门规定了“绿色原则”，确立了“绿色制度”，衔接了“绿色诉讼”，形成了系统完备的“绿色条款”体系[3-4]，引导人们如何有效利用资源并防止生态环境破坏，为习近平生态文明思想在我国法律中的全面贯彻奠定了基础，为用“最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”提供了民法制度保障。

1.1 民法典总则明确规定生态保护原则

民法典的总则是整个法典的总纲，对整个民法典体系具有重要的指导意义和规范价值。为体现习近平总书记“人与自然是生命共同体”的指导思想，民法典总则第九条明确规定“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。

1.2 物权篇提出生态保护要求

物权篇中有16条法律条文与资源和生态环境相关，主要是强调重要环境要素的公有，并分层保护环境权益。物权是指自然人、法人直接支配不动产或者动产的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。如果不对不动产权利人的行为进行必要的限制，就可能对生态保护产生不利后果[5-6]。从实践看，环境污染和生态破坏主要产生于自然资源的开发利用过程中，要从源头上防止环境污染和生态破坏，就必须对不动产权利人对自然资源的开发利用行为进行限制、约束。

1.3 合同篇要求合同订立、履行都应承担生态保护义务

合同篇明确“应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”作为当事人合同订立和履行所需承担的基本义务，抓住合同订立和履行这个交易活动的关键环节，要求所有的合同订立和履行都必须承担生态保护[7]义务。合同篇不仅体现了对经济交易活动的环境保护导向，也在一定程度上提出了强制性要求。

1.4 侵权责任篇要求全面建立生态环境侵权责任制度

侵权责任是指民事主体因实施侵权行为而承担的不利的民事法律后果。侵权行为基本上都是违法行为。民法典的侵权责任篇针对生态保护的侵权行为，在法律责任的设置上做出了突破性的新规定。一是明确环境污染和生态破坏行为都要承担侵权责任。二是专门规定了适合生态保护的特殊担责方式，即生态修复责任。三是有效衔接了环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，解决了生态环境损害赔偿诉讼无法律依据的问题。四是设立了惩罚性赔偿制度，明确规定恶意进行环境污染和生态破坏的违法者，都要承担更加不利的法律后果。

2 民法典与水土保持法的不同

2.1 颁布机构不同

《中华人民共和国民法典》由全国人民代表大会审议通过。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过，自2021年1月1日施行。

《中华人民共和国水土保持法》由全国人民代表大会常务委员会审议通过。1991年6月29日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，发布并施行；2010年12月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订通过，自2011年3月1日起施行。

2.2 主要任务不同

规制环境损害行为和后果不是民法典的主要任务，民法典的主要任务是保护民事主体的合法权益，保障人民群众对美好生活的向往，积极回应生态环境问题所带来的经济社会挑战，形成系统完备的“绿色条款”体系，引导人们如何有效利用资源并防止生态环境破坏。但环境损害行为往往先有对自然资源所有权的侵犯并造成个人财产或人身损害，而后才形成对环境公共利益的损害[8-9]。民法典将自然资源与生态环境的所有权明确，既是自然资源权利人特定利益实现的前提，也可以成为恢复或改善生态环境的动力，还可以帮助受害人不再承受不利影响。水土保持法用于规制环境损害行为和后果，主要任务是预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水旱风沙灾害，改善生态环境。

2.3 范围属性不同

民法典属于民法范围，被誉为“社会生活的百科全书”，作为社会的基本法，是民族精神和时代精神的立法表达。民法典的颁布，全面提升了国家治理能力现代化水平，呼应了我国国情的现实需要，是维护人民权益的客观需要。水土保持法属于行政法范围，是水土保持行业管理的基本法，对生态环境和美丽中国建设具有重要的作用。

3 民法典对水土保持提出新要求

3.1 强化生态文明思想

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，生态文明建设的战略地位更加明确，有利于把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，把生态文明思想贯穿于“四个全面”战略布局。民法典当中有30个条文涉及民事主体的生态环境保护义务，旨在推进生态文明思想落地生根。

水土保持是生态文明的重要组成部分，是生态文明思想的践行载体。要贯彻落实民法典的“绿色条款”，就必须坚持生态保护原则，履行生态保护义务，落实生态保护要求，建立生态环境侵权责任制度，进一步强化生态文明思想在水土保持中落地见效。要全面贯彻落实生态优先、绿色发展理念，就必须坚持人与自然和谐共生，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，科学推进水土流失综合治理，加强人为水土流失监管，强化水土保持监测评价和预报预警，创新水土保持机制体制，形成绿色生产方式和生活方式，为社会提供更多优质水土保持生态产品，增加人民获得感、幸福感、安全感，构建水土保持新发展格局。

3.2 完善水土保持法规

民法典对从事生态民事活动的主体进行了规定，涵盖了“环境污染者”“破坏生态者”“生态修复者”“损害赔偿者”等全部民事主体。民法典以“污染环境，破坏生态”为客观事实，以“故意”为主观条件，规定只要侵权人的行为使环境质量降低，以及侵权人对资源不合理的开发利用而造成了生态破坏，都应当承担侵权责任。同时，民法典规定民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。

我国生态环境保护立法中存在着大量民事法律规范，尤其是在我国先有环境保护立法、后有民事立法的背景下，出台的30多部资源环境类立法(包括水土保持法)中的民事法律规范缺乏协同性。民法典的实施，为解决水土保持法因缺乏相关条例而产生的执法上的困难创造了条件，为加强水土保持信用监管提供了法律依据。要根据民法典相关规定，修改完善水土保持法规，按照“功能协同”到“权利协同”思路，构建新型水土保持民事权利体系，规范水土保持执法。要完善生产建设项目水土保持承诺制和信用监管规章制度，加大水土保持民事主体监管力度，加强生态环境保护。

3.3 拓宽费用赔偿范围

民法典对生态破坏的惩罚和赔偿进行了明确规定，尤其是公益诉讼赔偿，明确违反国家规定造成生态环境损害的，国家有权请求侵权人赔偿损失和费用。同时对赔偿损失和费用进行细化，规定包括受到损坏至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，永久性损害造成的损失，损害调查和鉴定评估费用，以及清除污染、修复费用，防止损害发生扩大所支出的合理费用。

水土保持法第三十二条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。水土保持法第五十六条规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。

与民法典相比，水土保持法未明确规定“生态环境损害调查和鉴定评估费用”“防止损害发生扩大所支出的合理费用”等水土保持损害相关费用问题。应当以民法典为法理依据，对水土保持补偿费的缴纳范围和具体事项予以健全完善，将“生态环境损害调查和鉴定评估费用”“防止损害发生扩大所支出的合理费用”纳入水土保持补偿费征收范围，强化水土保持损害赔偿责任，提升违法成本，加大惩戒力度，为水土保持生态保护提供更有力的法律保障。