“深”耕细作 “圳”美润泽——深圳市生产建设项目水土流失防治成效

高 阳，林 军

(深圳市水务局 水土保持处，广东 深圳 518036)

深圳，地处南海之滨、珠江口东岸，依水而生、因水得名，河川密布。深圳，中国改革开放的精彩缩影，世界城市发展史上的奇迹。在经济高速发展的同时，大规模开发建设和无序管理，在20世纪90年代初期也造成了大面积的水土流失，水土资源一度遭到严重破坏，成为影响民生福祉的痛点和短板[1-8]。

2011年3月1日，水土保持法修订实施后，深圳市各级水土保持部门以此为契机，直面问题，奋力破解开发建设与水土保持之间的突出矛盾，将水土保持管理摆在生态文明建设的高度，不断创新治理模式，着力建立综合防治体系，水土保持生态建设工作取得显著成效，为经济社会的发展提供了坚实的基础和生态安全保障，水土流失面积从2009年的104.3 km2下降至2019年的39.17 km2，净减65.13 km2。同时，充分利用特区立法权，顺应“放管服”需求，修订、完善《深圳经济特区水土保持条例》，出台系列配套法律法规文件，实现了生产建设项目水土流失防治从方案审批—后续设计—监测监管—专项验收的“全链条”管理[9]，蹄疾步稳地推进水土流失监管智慧化、科技化、可量化，加快水土保持生态建设步伐，实现了以水润城、以土养生。

1 深圳市生产建设项目水土流失防治的主要做法

1.1 理顺体制机制，构建城市水土保持管理新格局

深圳历来高度重视水土保持管理工作。1996年，市政府将水土保持职能统一划归市水务局，并于同年9月批准设立市水土保持办公室，由市水务局代管。1997年，市政府成立市水土保持工作领导小组，进一步加强水土保持统筹管理力度。2001年机构改革时批准市水务局内设水土保持处(外挂市水保办牌子)，在各区也成立了相应的水土保持机构，形成“一市十二区”(含前海、深汕合作区)水土保持管理机构框架。2002年，在全国首创城市水土保持监督管理市场化运作新模式，通过“政府购买服务”的方式委托社会企业对水土流失进行监测，成立了市水土保持监测总站，并推动宝安、龙岗、福田、南山、罗湖、光明、坪山、龙华、大鹏、前海10区以相同模式先后成立了监测分站，其中盐田区监测分站由区编委批准成立，建立起覆盖深圳全市的水土保持监督监测网络，为动态监测水土流失和及时治理隐患奠定了基础。

1.2 修订法律法规，健全水土流失防治规范标准

法不严则不治,令不行则不严。只有完善的法制才能有效规避履职风险，使全市水土保持行业的管理者、从业者有“底气”、有“底牌”地落实水土流失防控和治理，有法可依地规范行政相对人权利义务。2017年和2019年，依据水保法和优化营商环境的要求，两次修订《深圳经济特区水土保持条例》，大力推行生产建设项目水土保持方案备案承诺制，使深圳超80%项目已由审批改为备案管理，水土保持事中事后监管转向减审批、强备案、优服务、重承诺。在全国率先以市政府名义出台《深圳市生产建设项目水土保持管理规定》，明晰各政府部门的责任分工，打通法律法规与各行业管理的“最后一公里”；2020年，印发实施《深圳市生产建设项目水土保持专业初步设计与施工图设计指引(试行)》，在全国率先对生产建设项目初步设计水土保持专篇提出明确的设计指引，推动生产建设项目水土保持设计从可行性研究方案深度到施工图设计深度，极大地提高了水土保持措施的可操作性和精确性。

水保法修订实施10年中，深圳先后编制印发生产建设项目水土保持方案编制指南、生产建设项目水土保持方案备案指引、深圳市生产建设项目水土保持设施验收指引、深圳市生产建设项目水土保持技术规范、深圳市水土保持区域评估实施指引等重要地方性标准、技术规范性文件20余份，为深圳生产建设项目水土流失防治提供了指导性文件和行动依据，实现了生产建设项目水土流失事中事后监管的精细化、规范化和标准化。

1.3 强化过程监管，严厉查处水保违法违规行为

强化生产建设项目水土保持事中事后监管，建立水土保持日常监督检查、汛前专项检查、随机抽查、违法移交和联合惩戒全链条、多维度监管制度。2020年度，在全国首创生产建设项目“红、黄、绿”监管方式，实现了深圳在建生产建设项目“一张图、一表单、一台账、一张网”的“四个一”综合监管模式，实现了1 559个在建生产建设项目检查全覆盖(含深汕合作区生产建设项目47个)，出动4 089人次，检查发现存在水土流失隐患的项目 782个，下发整改通知书118份，移交执法项目48个。

按照《深圳市生产建设项目水土流失隐患风险等级划分》明确的裸露地表面积、项目堆土(渣)量、项目汇水面积、边坡高度四个因子及动土量等因素，确定69个监管红牌项目，突出重点，加大对风险等级高的项目的监督检查频次，提高检查人员层级，便于及时发现水土流失隐患，及时督促整改，从制度上减少重大水土流失危害事件的发生概率。

组织开展水土保持监督执法专项行动，以惩治“未批先建”“未验先投”“未开展水土保持后续设计”“未按要求落实水土保持措施”“已造成水土流失危害”等违法违规行为为重点，及时发现，严格认定，严肃查处，做到查处一批、震慑一片、带动全局。将水土保持违法违规行为纳入“信用中国”等统一信用信息平台、记入诚信档案、纳入水土保持“重点关注”和“黑名单”，使违法主体“一处受罚、处处受限”[10]。

1.4 推行齐抓共管，推动水土流失监管智慧化

按照“谁家孩子谁抱走”的原则，市区水务主管部门联合住建、交通、城管、电力等行业主管部门，对其所辖生产建设项目水土保持工作开展联合执法和检查，既减少了对企业、项目正常生产建设的干扰，又推动了水土保持全行业的齐抓共管。推动水务工程水土保持检查与质量安全检查并行，实施水务工程水土保持“红黑榜”等手段，刀刃向内，解决水务工程带水施工，易造成水土流失入河入库入渠的问题，为深圳市“水清岸绿、鱼翔浅底”的水环境治理贡献突出力量。

基于水利部“天地一体化”平台建设，围绕水土保持“强监管、补短板”的工作思路，利用卫星遥感、地理信息、移动智能终端、无人机等“天地一体化”技术手段，对深圳域(含深汕合作区)开展水土流失遥感调查工作，全面掌握深圳水土流失类型、分布、面积、强度等情况。同时，以水土流失遥感监测成果为依据，对自然水土流失及生产建设活动造成的水土流失进行分类、分级管理，通过现场复核、隐患整改、违法查处等，实现水土保持监管的全覆盖。深圳市水土保持信息化建设项目已获得批复概算3 606万元，可实现水土保持业务管理的“可视、可知、可控、可预测”，逐步打造具有深圳特色、引领全国的水土保持信息化体系，预计2021年度建成使用。

1.5 加强国策宣传，提高全民水土保持意识

宣重于罚，管重于治。城市水土流失一旦形成，其导致的灾害和损失是不可逆的，是不具有补救意义的。对于城市水土流失前端防治是首要，防治的根本在于影响人的行为，因此宣传在城市水土保持工作中便占据了举足轻重的地位。深圳在水土保持宣传方面坚持走多层次、多渠道、全方位之路，以“水土保持入工地”“水土保持入社区”“水土保持入学校”“水土保持入党校”为主题，依托深圳市水土保持科技示范园的公益平台(2011—2021年入园参观人次共计36.21万人次)，通过上门服务、座谈、执法检查、普法活动等面对特定行政相对人和普通社会公众的宣传，认真听取开发建设单位和社会公众的意见和建议，尽可能争取行政相对人对水土保持工作的理解和支持，把法律对水土保持的各项规定转变为行政相对人的自觉行为，把保持水土变为社会公众的一种习惯意识，形成全社会关注水土保持、全社会抵制破坏水土保持的良好氛围，将水土保持、生态文明建设落到实处，惠及民生。

2 深圳生产建设项目水土流失防治的短板和思考

生态治理，道阻且长，行则将至。深圳水土保持工作虽然取得了一定成绩，但以下几个方面仍需进一步完善、提高。

2.1 水土保持法规体系建设需进一步完善

立法是深圳水土保持工作最顶层的设计，是所有管理手段的来源和依据。自2018年以来，深圳优化营商环境，推进政府职能转变，加大行政审批“放管服”力度，启动“深圳90”改革(即建设项目从立项到施工许可,政府部门的审批时间不超过90个工作日)；2019年修订的《深圳经济特区水土保持条例》与实际工作出现部分距离，如备案制作为行政审批制度改革的新成果在现行法规中尚未体现，在法规体系中仍处于空白，对违反备案相关程序的行为尚缺乏制约手段，且违法处罚额度偏低，达不到应有的威慑力，对全市水土保持监督执法造成一定阻力。

2.2 行政审批制度改革后监管模式亟待建立

近5年来，深圳不断将简政放权向纵深推进，持续加大政府系统改革力度，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，进一步取消、下放、转移审批服务事项，进一步探索水土保持方案行政管理新路径。目前，全市所有企业投资项目以及不在基本生态控制线范围内的政府投资项目已全部实行水土保持方案备案管理，即来即办。一方面极大地提升了行政效率，有利于更好地激发市场主体活力，但另一方面实行告知性备案后水土保持方案的质量把控、建设项目信息的正确传递在事前均不在水务部门有效管理范畴，给后续水土保持事中事后监管提出了更高要求，切实服务于“放管服”改革的监管模式亟待建立。

2.3 生产建设项目水土流失监管方式需进一步完善

目前全市生产建设项目水土流失防治主要依靠人工现场巡查，水土流失情况主要依靠人工经验判断，水土流失危害也是事后处置，无法满足全覆盖、高频率日常检查和台风、暴雨等特殊天气条件下的巡查要求，水土保持监管实效有限，难以适应当前水土保持工作高效管理需要，急需依靠高科技手段提升水土保持监管效能。另外，针对城市人为水土流失的研究成果较少，生产建设项目水土流失无便捷测定的量化指标，相关技术标准、导则等多在探索阶段，无国内外成熟的模式可以借鉴，均需要深圳依据自身特色去探索、完成。

3 深圳城市水土保持发展的未来展望

水保法修订实施10年来,深圳城市水土保持，特别是生产建设项目水土流失防治取得了长足的进展和成效。未来，特别是承前启后的“十四五”期间，深圳市水土保持工作坚持以问题为导向，以“强监管、补短板”为重点，以“革新体制机制”为抓手，从生产建设项目水土流失防治的“法、财、人、技、宣”五点入手，多措并举，综合施策，不断推动深圳市水土保持工作再上新台阶[11-17]。

3.1 法——完善水土保持法规制度体系

紧扣生产建设项目施工期水土流失防治特点，探索建立符合深圳建设特点的水土流失防治的法规、制度、技术、标准、管理体系，系统解决水土保持措施落地的问题。启动《深圳经济特区水土保持条例》全面修订工作，针对生产建设项目水土保持方案备案、后续初步设计和施工图设计、设施验收、水土保持补偿费征缴等条款进行修订和补充，探索建立符合深圳特点的水土保持监管模式，切实落实“放管服”要求，做到“放得下，管得住”。

3.2 财——建立水土保持长效管理机制

从保障生产建设项目水土流失防治的资金需求入手，拟与市发改评审中心、市住建局造价站共同发文，明确深圳生产建设项目水土保持费用的组成和占总投资比重范畴。同时，协调交通、住建、城管和工务等各行业主管部门依法将审批后的水土保持方案纳入各项目主体工程初步设计、施工图设计环节，将施工期水土流失防治内容和要求纳入设计、监理、施工合同格式文本，压实建设单位主体责任，建立水土保持的全行业齐抓共管的长效管理机制。

3.3 人——创建市级水土保持人才专家库

专家作为生产建设项目水土保持“放管服”改革中的重要一环，对于水土保持措施设计、水土流失应急处理等均有重大作用。建立专家类别齐全、专家数量较为充足的市级水土保持专家数据库，可以有效保障市、区水务主管部门及各建设单位开展生产建设项目水土保持方案的技术评审工作，并通过设置针对专家技术评审的奖惩措施，真正让技术为生产服务，让专家为政府把关，筑牢、管好水土保持方案事前技术审查的第一道关，使水土保持方案的各项设计能够有效落地。同时，为生产建设项目水土保持事中事后监管提供技术支撑，保障后续强监管的专家支撑力量，并通过各专业专家的交流、探讨，明晰城市水土保持的工作边界和内容，推动城市水土保持工作不断创新、发展。

3.4 技——推动水土流失监管信息化智慧化

紧紧围绕深圳水土保持工作发展定位，以不断提升信息化和水土保持业务工作的深度融合为重点，以“健全智能感知体系、实现水土保持数据资源整合与共享、搭建水土保持智慧监管平台、提升水土保持科技示范园信息服务、完善水土保持信息化运行管理制度”为建设目标，通过针对生产建设项目重点土石方作业面进行视频监控、沉沙排水口安装SS在线监测设备、覆盖深圳域的高分遥感影像水土流失调查、水土流失AI识别等高科技手段，构建与部、省、区、街道以及市相关职能部门横纵向对接、具有深圳特色的水土保持监督管理信息一体化系统，以全面提升水土保持监管效能，防范人为水土流失风险，提高水土保持监管手段的科技含量和监管效率，推进城市水土保持工作从“传统水保”进入“智慧水保”时代。

3.5 宣——创新水土保持国策宣传和理论研究

基于深圳水土保持信息化建设，打造水土保持科技示范园网站和手机App等新型宣传渠道，同步互动，拓展宣传辐射功能，通过互联网，提高水土保持科普宣传辐射范围，强化全民水土保持意识和理念。深化城市水土保持理论研究，如城市土壤侵蚀模数研究等城市水土流失规律原理研究、极端天气条件下水土保持措施效益评价和分析等，鼓励城市水土保持各种新技术、新材料和新设备的开发利用，特别是城市雨洪资源的有效利用以减轻城市内涝和缺水问题、建筑垃圾等废弃物综合利用、水土流失量化监管设备研发等。

万里征程风正劲，千钧重任再扬帆。2020年是深圳经济特区建立40周年，2021年是“十四五”开局之年，站在历史新起点上，深圳将再燃激情，再闯新路，成为展示“中国之治”的深圳力量，抢抓粤澳港大湾区和中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”重大历史机遇，率先探索全面建设可持续发展先锋的新路径。深圳四十正青春，水保事业再发展，继续勇当城市水土保持的排头尖兵。