以有力措施落实生产建设项目水土保持强监管

兰立军，靳虎甲

(甘肃省水利厅 水土保持局，甘肃 兰州 730070)

2019年，水利部党组提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，指明了当前和今后一个时期水利改革发展的方向。甘肃省水土保持工作紧紧围绕新时期水利改革发展总基调，深入学习领会习近平总书记视察甘肃及在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上有关加强水土保持工作的精神要义，遵照“把工作重心切实转变到监管上来，在监管上强手段，在治理上补短板”的水土保持工作思路，以强化人为水土流失监管为核心，突出规范管理，严格督查问责，全面依法履职，推进全省水土保持监管迈上新台阶。

1 全面分析研判，准确把握理论和现实意义

1.1 贯彻水利发展改革总基调与总书记生态文明理念一脉相承

习近平总书记高度重视甘肃省生态文明建设工作，多次就甘肃省生态保护工作作出重要批示。2019年8月，习近平总书记来到祁连山脚下的张掖市山丹马场，实地察看了甘肃省祁连山自然保护区整改工作进展，听取了祁连山生态修复工作的汇报，对甘肃省近年来生态治理工作给予了肯定，同时也提出了更高的要求[1]。2019年9月18日，总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，强调“重在保护、要在治理”“共同抓好大保护、协同推进大治理”。总书记在甘肃省考察期间也多次强调要抓好水土保持，减少人为干扰，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性。“重保护”的落脚点是纠正各类生产建设项目因违法违规行为而造成的人为水土流失，通过“强监管”来规范各项开发建设活动，有效遏制人为水土流失，因此新时期水利改革发展总基调中提出的“强监管”本身也与“重保护”相互印证，是当前水土保持工作必须常抓不懈的重点工作。

1.2 落实水利发展改革总基调是甘肃省水土保持监管工作的现实需要

甘肃地跨黄河、长江、内陆河三大流域，在保障国家生态安全中具有举足轻重的地位[2]。水土保持监督管理和水土流失综合防治是法律赋予水土保持管理部门的重要职责，是有效保护和改善生态环境的主要手段。近年来，甘肃省各级水利水保部门认真履职，坚持依法行政、依法管理，不断完善制度、提高能力、规范审批、强化监管，各项工作取得积极进展，为加快推进甘肃省生态文明建设和经济社会可持续发展提供了有力保障。但是，与新时代对水土保持监督管理工作的新要求相比，我们的监管工作还存在短板。受人力、设备及技术手段的制约，在监管工作中依然未能及时发现和精准查找到违法违规行为，生产建设项目“未批先建”“未验先投”“未批先弃”等违法行为依然存在，甘肃省祁连山自然保护区生态环境问题的惨痛教训也提醒甘肃省各级水行政主管部门，加强对人为水土流失的监督管理是一项长期坚持，并要持续加强的工作[3]。

2 认真践行落实，全面推进甘肃省监督管理工作

2.1 紧跟改革步伐，修订配套法规

法律法规是行政管理工作的基础，甘肃省高度重视水土保持配套法规建设工作。新水土保持法颁布施行后，2012年8月10日，甘肃省人大审议通过《甘肃省水土保持条例》，自2012年10月1日起施行。多年来，甘肃省根据“一法一条例”，在方案审批审查、监督检查、水土保持设施验收、水土保持补偿费征收使用管理、行政执法自由裁量等方面起草制定了多部地方配套法规或政策性文件。2019年，水利部深化水土保持监管改革，甘肃省也紧跟改革的步伐，修订和完善了甘肃省水土保持方案审批审查、监督检查方面的规范性文件，并拟定了区域评估、承诺制管理、建设活动监管方面的配套法规。通过不断完善水土保持地方配套法规和管理制度，甘肃省基本建立起了上下衔接、系统完备、运行有效的水土保持地方配套法规制度体系，水土保持监督管理工作在规范、高效、便民等方面得到显著改善。

2.2 规范审查工作，严格审批制度

甘肃省坚持依法审批管理，重点落实“放管服”改革要求，优化办事流程，减少中间环节，增强服务意识，有效提高了水土保持方案审批效率。全省各级水利水保部门严格按照方案审批程序，规范开展审批工作，2019—2020年上半年，全省共审批水土保持方案2 238个，所有方案审批工作均在法定时限内办结。期间，全省共对82个不符合水土保持法律法规、技术规范要求的项目不予批复，强化了水土保持方案刚性约束。按照水利部的要求，省水利厅将修订后的省级水土保持方案专家库名单及时向社会公布，全面指导各市、县开展水土保持方案承诺制管理。自对水土保持方案报告表实行承诺制以来，全省共受理报告表审批事项852项，均按照要求不再组织技术审查，实现了“即来即办、现场办结”的要求，极大地提高了审批效率。

2.3 做好跟踪检查，落实督促整改

甘肃省在全力配合流域机构抓好部管项目监督检查的同时，均安排部署各级水行政主管部门对在建项目进行全覆盖检查。2019—2000年，全省各级水利水保部门共开展检查3 989次，累计检查项目3 286个。为切实减轻企业负担，甘肃省在做好常规现场检查的基础上，不断创新督查机制和检查方式，对工程规模较小、水土保持措施单一，以及对历次监督检查意见落实较好的项目，采取书面检查或视频会议检查等不同方式，提高了检查效率。对建设过程中挖填土石方量较大，尤其是产生大量弃方的项目，原则上安排现场检查，分别由省级和各市州水保部门牵头负责检查，逐一细化了任务分工，明确了牵头单位，落实督查工作。对现场检查中存在明显水土保持问题的项目，均下达书面督查意见，提出限期整改要求，并交由各县级水行政主管部门督办落实，督促建设单位在规定的时限内上报整改完成情况。

2.4 规范验收管理，严肃验后核查

为提高自主验收报备管理效率，自2019年起，省级将自主验收“报备函”改为“报备回执”，精简和优化了内部管理环节，基本实现了生产建设项目自主验收报备“当日办结”。在省级指导下，全省各级水利水保部门报备管理均实现了全面提速，两年来全省共受理建设单位申请自主验收报备322个，全部在1～2个工作日完成报备回执，远少于法定要求的5个工作日。2020年，省级组织对15个项目开展验收核查，其中对3个存在明显问题的项目责令重新开展验收工作，并按照水土保持问题分类及追责管理的要求，对未予通过验收核查的2个项目相关建设单位和第三方技术服务单位进行了约谈。通过约谈，督促建设单位加快推进整改工作，也起到震慑作用，为今后一个时期更加规范地开展自主验收工作奠定了良好的基础。

2.5 完善执法程序，严格依法行政

机构改革后，省厅及时梳理和完善水土保持行政执法工作流程，按照改革后的各单位职能划分，重新整合和梳理了行政执法工作流程，在具体工作中，既提倡“执法重心下移”，也注重“调查和协调关口上移”，对重大项目、重大违法问题的查处工作，形成了前期调查和处理由均由省级直接介入，具体行政处罚再由市、县落实的工作机制。2020年，省水利厅直接调查了4个大型工程中存在的违法违规问题，完成了前期问题调查和认定工作，并将违法问题直接通报建设单位后，再责成市县级予以立案查处，减轻市县级直接调查和认定违法问题的难度和压力。通过上下协同的行政执法工作流程，重大违法违规问题查处进度明显加快。

2.6 推动监管改革，提升监管水平

甘肃省积极推进水土保持区域评估工作，目前省级已批复4个工业园区的水土保持区域评估报告。近期，积极对接兰州新区、兰州市榆中生态创新城等开发区进行水土保持区域评估，并在前期推进工作中开展调研，研究区域评估的新思路、新举措。在省级指导下，武威市、陇南市、金昌市、嘉峪关市也推进了区域评估工作。为实现监管压力层层传导，2020年甘肃省对14个市州水行政主管部门开展了监管履职督查工作，对各地审批、监督、执法等5个方面的工作予以督查，采取“刀刃向内”方式，发现和纠正各地在监督管理工作中存在的问题和短板，进一步规范监督管理及行政执法工作。

3 存在的主要问题

(1)与落实最严格的水土保持监管相比，生产建设项目“三同时”制度尚未全面落实。目前，甘肃省正处于新一轮的基础设施建设高速推进的过程中，交通、水利、能源等基础设施建设及城镇化迅猛发展，伴之各种开发建设项目对水土资源及环境的破坏会逐步加大，加之甘肃省生态环境本身比较脆弱，人为水土流失问题和潜在威胁一直比较突出。根据水利部启动的2019年遥感监管情况，甘肃省共复核1 hm2以上的扰动图斑16 245个，涉及扰动面积15.63万hm2，经排查发现了2 600余个疑似违法违规生产建设项目，生产建设项目“未批先建”“未批先变”“未实施防治措施”等违法违规行为数量依然较多，人为水土流失仍是十分突出的问题。

(2)与“放管服”改革中对管理部门的要求相比，水土保持违法违规案件查处力度不够。机构改革后，甘肃省大部分地区的水土保持监督执法职能均进行了整合，职能移交或整合后，部分市县监督与执法工作衔接不畅等问题严重，又因具体承办的水土保持管理部门的基层工作人员执法主体不合法或无执法资格，导致发现违法违规问题“没人查”“没法查”的问题比较突出。

4 下一步的工作思路

甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游人为水土流失预防和保护的重任。甘肃省各级水利水保部门必须要有高度的使命感和责任感，强力抓好人为水土流失防治工作，并重点做好以下几个方面：一要进一步提高思想认识，高质量落实水土保持强监管工作任务。水土保持是水行政主管部门的一项重要社会管理职能，做好生产建设项目造成的人为水土流失监管，已经成为水土保持“强监管”的重中之重。目前，甘肃省各级水利水保部门正在加紧推进生产建设项目遥感监管和黄河流域生产建设项目水土保持专项整治行动，这2项工作本身就是落实水土保持工作“强监管”的集中体现。省级水行政主管部门要发挥好“领头羊”的作用，并督导各级水行政管理部门高质量完成遥感监管和黄河流域专项整治行动工作，督促相关单位落实水土流失防治主体责任，严肃查处各类水土保持违法违规行为，有效防控人为水土流失。二要进一步靠实责任，推进水土保持目标责任制考核工作。结合目标责任制考核，督导市、县两级政府落实水土保持工作主体责任，对全省水土保持监督、执法力量进行一次“大检阅”，并以此为契机，督促各地全面衔接水土保持监督与执法工作，进一步健全各地执法制度、机构，完善各地水土保持监督与执法体制和机制，形成监管合力，有效查处各类违法违规行为[4]。三要进一步整合资源，全面强化监督管理手段和措施。在甘肃省平凉市崇信县先期开展“智慧水保”试点的基础上，推进生产建设项目信息化监管全覆盖，加快互联网、大数据、云计算等技术与水土保持监管工作深度融合[5]，将水土保持监测三色评价、水土保持信用评价两单管理等监管手段纳入甘肃省生产建设项目监管数字化平台建设中，全面提高监管效能。