关于2021—2022 年采暖季钢铁行业错峰生产政策的剖析与展望

余 璐

2021年9月30日，工业和信息化部、生态环境部联合印发《关于开展京津冀及周边地区2021-2022年采暖季钢铁行业错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2021〕241号，以下简称《错峰生产通知》），正式启动钢铁行业错峰生产工作。相比于往年的“京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案”，《错峰生产通知》针对性更强、目标更明确、路径更清晰。笔者认为，执行2021-2022年采暖季钢铁行业错峰生产既是应对京津冀及周边地区采暖季污染物排放问题的必要手段，也是对2021年度粗钢产量压减工作的重要补充。笔者将重点围绕《错峰生产通知》的起草背景、实施路径、市场影响、未来展望四个方面进行政策剖析和展望。

一、文件起草背景

（一）国家对压减粗钢产量工作的决心是坚定不移的。自从2020年12月29日工业和信息化部部长肖亚庆提出“钢铁行业要坚决压缩粗钢产量，确保粗钢产量同比下降”的目标以来，国家层面鲜有对外发声如何推进此项工作，有关研究机构一度怀疑此项工作是否搁置。2021年4月19日，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《关于做好2021年钢铁去产能“回头看”检查工作的通知》（发改办产业〔2021〕312号），明确将“2021年粗钢产量压减工作方案、进展、成效”列为检查重点，表明此项工作正式提上日程。6月底以来，多个产钢省份相继发布了2021年度粗钢产量压减工作计划，推动落实粗钢产量压减工作。据国家统计局统计，6-9月全国生铁、粗钢、钢材月度产量逐月递减。据钢铁协会统计，9-10月重点统计钢铁企业日产水平继续环比下降。据世界钢铁协会10月发布的短期需求预测，中国2021年钢铁需求将同比下降1%，较4月份预测的3%增幅下调了4个百分点。总体看来，粗钢产量压减工作正在扎实推进，国家压减粗钢产量的决心是坚定不移的，这也是适应下游需求形势变化所做出的必要选择，《错峰生产通知》则是落实此项工作的重要手段。

（二）资源和环境约束不允许我国粗钢产量继续增长。近几年，钢铁行业作为国家供给侧结构性改革的重点行业，一直处于舆论关注的热点领域，也一直是政策关注的焦点，化解过剩产能、严查违规项目、取缔“地条钢”、实施产能减量置换、推进超低排放、开展国际产能合作、投资境外铁矿、调整进出口政策等话题伴随着钢铁行业脱困和发展。随着“双碳”倡议和“两高”政策的出现，钢铁行业面临的资源和环境约束愈加突出，一方面是居高不下的铁矿石对外依存度带来产业链和供应链安全风险，另一方面是庞大的碳排放总量带来的绿色低碳转型问题，钢铁行业不具备继续扩大发展规模的客观条件。此外，近几年钢铁企业超能力生产的案例不在少数，个别企业产能利用率甚至超过150%，这不仅造成超额排放，也存在较大的安全隐患。面对着粗钢产能不断压减、粗钢产量连续走高的事实，钢铁行业的管理方式势必由“控产能”向“减产量”调整，这也是压减粗钢产量和实施错峰生产的重要原因。

（三）压产工作初见成效，长远看有利于行业发展。自从各地启动粗钢产量压减工作以来，在全国粗钢产量逐月下降的同时，钢材库存总体平稳、钢材价格稳中有升、矿石价格明显回落、行业利润率维持合理水平，行业运行平稳，压产成效初显。长期来看，产能产量“双控”政策可能成为钢铁行业“十四五”发展新常态，这不仅有利于碳减排，实现碳达峰、碳中和，也有利于稳定对铁矿石需求的预期，还有利于钢铁行业高质量发展和转型升级。笔者认为，《错峰生产通知》的发布，是将临时性压产过渡为常态化限产的一次有益探索。据测算，《错峰生产通知》实施范围覆盖全国40%以上的粗钢产量，辐射企业数量多，具有案例复制和经验推广的条件。且此次错峰生产目标设置相对保守（下文将有详细数据测算），对市场供需基本面影响有限，具备较强的可操作性和较高市场容错率。

二、错峰生产工作实施路径

（一）聚焦重点产钢城市。《错峰生产通知》的实施范围除了延续往年的京津冀大气污染传输通道城市，即“2+26”城市之外，新增了承德、张家口、秦皇岛、临汾、日照、临沂、潍坊、泰安等产钢城市。这体现了国家推动钢铁行业错峰生产工作的决心和力度，其目的一方面是应对采暖季京津冀及周边地区环境污染问题，另一方面是为了实实在在地压减粗钢产量，为钢铁行业切实转变发展方式做探索。

（二）实施差异化管控。《错峰生产通知》十分注重差异化管控和有保有压，环保绩效评级A级企业、完成超低排放改造的全废钢短流程炼钢企业自主采取减排措施。这意味着这两类企业免于承担第二阶段压产30%的任务，但须确保错峰生产期间粗钢产量同比不增加。相反，2021年以来中央环保督察、钢铁去产能“回头看”检查等发现存在违法违规行为、产能利用率超过120%、未列入工业和信息化部钢铁行业规范公告的钢铁企业将被加大错峰生产比例。此外，环保绩效评级B、B-、C、D级企业将按照评级越低错峰生产比例越高的原则实施减产，这有利于引导企业提升环保水平。

（三）抓住关键工序。《错峰生产通知》着重强调，各城市错峰生产实施方案要按具体高炉设备停产为基础，不得以减负荷生产方式代替，落实到具体企业、生产线、生产设施和时间段，与高炉配套的焦炉、烧结、球团、石灰窑等生产设备错峰生产比例不得低于高炉错峰生产比例。可以看出，本次错峰生产工作抓住了高炉这一关键环节，通过限制生铁产量达到压减粗钢产量的目的，这不仅有利于节能、降碳、减排，更有利于“设备真停和产量真减”的监督落实，防止企业搞“数字游戏”。

（四）引入“赛马机制”。《错峰生产通知》提出，鼓励各地借鉴河北武安去产能“赛马机制”方式实施错峰生产，通过经济互补手段分解落实任务。河北武安去产能“赛马机制”是河北省武安市创新提出的去产能任务分配和补偿机制，简而言之就是政府划定标准、分配企业任务，不愿意承担减产任务的企业以经济补偿方式向其他企业转移减产任务，愿意承担减产任务的企业获得相应经济补偿。对于既不想承担减产任务、又不想经济补偿的企业，通过差别水电价、环保、能耗等市场化和法治化办法倒逼企业落实减产任务。

（五）强化监督检查。《错峰生产通知》对监督检查工作进行了明确要求，各地要对错峰生产工作实行台账式管理，通过电量分析、现场核查、台账核查、运输核查、在线监测、卫星遥感等手段持续跟踪辖区内钢铁企业错峰生产工作落实情况。可以看出，监督手段是多维度联合监测，目的就是防止企业弄虚作假。比如，运输核查将参照生态环境部制定的《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南（2020年修订版）》，重点对原辅材料、燃料、产品的运输进行核查，防止企业通过超量添加废钢等手段增加粗钢产量。

三、错峰生产对市场的影响分析

按照《错峰生产通知》要求，错峰生产工作分2个阶段进行。其中，2021年11月15日至2021年12月31日为第一阶段，重点完成2021年度粗钢产量压减目标任务；2022年1月1日至2022年3月15日为第二阶段，按照不低于上一年同期粗钢产量的30%进行错峰生产。

第一阶段：据汇总河北、山东、山西等主要产钢地区已公布的2021年度粗钢产量压减计划，预计2021年全国将压减粗钢产量2000万吨以上，约占2020年全国粗钢产量的2%。由于今年1-9月全国粗钢产量同比增加1592万吨，预计10-12月份全国粗钢产量需要压减3592万吨以上，月均压减1197万吨，日均压减39万吨。因此，粗略估计2021年11月15日至2021年12月31日将压减粗钢产量1833万吨。考虑到国际国内新冠肺炎疫情、房地产恒大事件、出口关税政策调整等因素影响，四季度我国钢铁需求总量或将有所回落，抵消粗钢产量压减带来的影响，预计钢材价格将在当前水平波动运行。

第二阶段：根据各地公开数据，按照今年1-2月和3月份15天的产量估算，天津、河北、山西、山东、河南粗钢产量合计约9149万吨，扣除环保绩效A级企业产量约980万吨，压减30%预计影响粗钢产量约2450万吨，约占2021年同期全国粗钢总产量的11%。考虑到2022年初春节期间北方地区建筑停工，钢铁企业冬季累库，工业企业停工检修及职工放假等因素，预计下游钢材需求也会明显下降。因此，错峰生产对明年一季度钢铁行业供需格局影响有限。春节期间是传统消费淡季，钢材价格或将波动下降。

四、未来展望

基于以上分析，2021-2022年采暖季钢铁行业错峰生产政策比前几年更加完善，更切合实际更具指导性，具有“可操作、可核查、可统计”的特点，同时释放了国家对于压减粗钢产量工作决心的信号。建议各有关方面理性看待，防止过度炒作。钢铁企业作为错峰生产的责任主体，应该着眼长远、保持定力、严格自律，力争做到减产不减效。

钢铁行业是国民经济发展不可替代的重要基础原材料产业的地位没有改变，钢铁行业是建设现代化强国不可或缺的重要支撑的地位没有改变，钢铁行业是让世界更美好的低碳绿色产业没有改变，广大钢铁从业者要坚定信心。当前，钢铁行业正面临着百年未有之大变局，有必要从被动改革向到主动革新进行转变，以压减粗钢产量和实施错峰生产为契机，由主要依靠规模扩张的发展方式转为技术创新、产品创新、绿色低碳的新发展阶段，尽早适应钢铁行业可能面临的产能产量“双控”新常态。