公立医院全面实施内部控制管理研究

■ 王爱青 贾尚楠

1 内部控制建设的政策背景和新要求

1.1 2020年是行政事业单位内部控制建设的关键年

财政部2015年12月发布的《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》指出，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用[1]。

《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》是公立医院运行管理的指导性文件。该文件明确，到2020年，基本形成维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制和决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的治理机制，促进社会办医健康发展，推动各级各类医院管理规范化、精细化、科学化，基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度[2]。

1.2 2019年内部控制编报新要求

2019年12月，财政部印发《关于开展2019年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》，较2018年11月24日财政部印发的《关于开展2018年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》增加了很多重要内容，比如在单位层面内部控制情况中要求明确单位风险清单建立情况、本年单位巡视结果应用效果、本年单位纪检监察结果运用效果、本年单位审计结果运用效果；在权力运行制衡机制建立方面，要求专项审计、职责明晰、决策程序明确；在建立健全内部控制制度方面，要求明确业务环节适用情况、内部控制制度和流程图建立情况、内部控制制度和流程图本年更新必要性、更新理由、本年更新情况，以及制度和流程图本年是否正式发文等[3]。编报内容的扩展是实现内控管理逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行的坚实举措，内部控制建设已经成为行政事业单位管理工作的重要抓手，其建设水平也反映出单位管理水平的高低。

2 公立医院内部控制建设现状

大多数公立医院建立了内部控制体系，各部门内控意识不断增强，但大多公立医院建立的内控体系依然停留在内控政策文件框架内并着重于经济业务层面，在内部控制建设中未有效与现代医院管理制度相契合。同时，部分公立医院的内控建设没有与医院文化相契合，使内控工作难以深度开展，在具体落实中仍然存在诸多问题，有待不断完善和提高。特别是公共卫生突发事件的发生给公立医院内部控制管理带来诸多新挑战，如何在应急状态下做好内部控制建设是考验公立医院内部控制管理的新问题。

3 公立医院做好内部控制建设的建议和措施

3.1 医院主要负责人应为医院内部控制建设的坚实指挥官

行政事业单位（以下简称“单位”）应当按照党的十八届四中全会关于强化内部控制的精神和《行政事业单位内部控制规范（试行）》的具体要求，全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，规范单位内部各层级的全体人员[4]。公立医院内部控制建设涉及到医院的方方面面，有效的内部控制是医院安全运行的保障，必须要求医院主要负责人担任医院内部控制建设的坚实指挥官，做好内部控制建设的全局规划和实施战略，扎实做好内部控制的规范和执行，当内部控制在实施中遇到阻力时进行决策和协调。医院主要负责人必须带头执行内部控制要求并将内部控制建设作为抓手进行医院管理。

3.2 内部控制建设要与现代医院管理制度相契合

《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》作为公立医院运行管理的纲领性指导文件，涉及到医院管理的方方面面，包括总体要求、完善医院管理制度、建立健全医院治理体系、加强医院党的建设、组织实施细则等[2]。现阶段公立医院内部控制建设大多停留在经济管理层面，然而要做好公立医院内部控制建设，必须使之与《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》相契合，不应该仅仅停留在经济层面，而是应该全面开展，使公立医院内部控制适应政策要求，为医院健康发展保驾护航。

3.3 加强系统和流程在内部控制中的管控作用

公立医院的各项业务离不开系统和流程，安全有效的系统和流程是控制风险的有效手段，系统控制可以大大降低风险。在内部控制系统建设中，更重要的是通过规范和改进流程，从而实现系统的有效控制。以中国医学科学院北京协和医院（以下简称“北京协和医院”）为例，在建设HRP系统时梳理医院管理业务流程，各部门对200多项主业务流程进行了整合与优化，并根据业务实际情况进行流程再造，实现业务流程标准化；同时，将流程管控嵌入系统中，通过系统进行管控，减少人为干预和控制风险，做到业务流程标准化、标准流程系统化，实现医院内部控制建设水平大幅提升。

3.4 公立医院内部控制建设要与医院文化相契合

内部控制建设涉及医院方方面面，如果脱离医院实际、与医院文化相背离，医院内部控制建设将寸步难行。医院内部控制建设要与医院的发展理念和目标相适应，与医院所处的发展阶段相适应，与医院的年度重点工作相适应。同时，在医院内部控制建设时，要将医院发展、科室需求、员工意愿三者有机结合，与医院文化相契合，将内部控制建设提升到医院文化建设的高度，使公立医院内部控制建设在医院运行中充分发挥管控作用。

3.5 做好制度建设，发挥制度在内部控制中的基础作用

《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》明确提出健全现代医院管理制度的主要内容：（1）制定医院章程；（2）健全医院决策机制；（3）健全民主管理制度；（4）健全医疗质量安全管理制度；（5）健全人力资源管理制度；（6）健全财务资产管理制度；（7）健全绩效考核制度；（8）健全人才培养培训管理制度；（9）健全科研管理制度；（10）健全后勤管理制度；（11）健全信息管理制度；（12）加强医院文化建设；（13）全面开展便民惠民服务[2]。医院制度是全体职工行为准则的根本依循，制度的质量直接影响医院内部控制建设的质量。在公立医院内部控制建设过程中，要扎实做好制度建设，修炼好制度的“内功”。2019年，北京协和医院在院办牵头下，全面修订管理制度，做到既参考有关法律法规、行业标准政策文件等，又结合医院工作实际。各部门严格按照院办要求投入时间和精力对制度进行修订。以财务处为例，组织了25次讨论，共计198人次参与，共讨论67项制度，合并归类后最终形成61项，其中37项院级制度，修订意见达490条；所有制度按条目、分章节列明，并统一格式。同时，将制度修订作为常态工作，结合医院实际和外部环境变化对制度不断进行修订、完善和更新，发挥制度在内部控制中的基础作用。

3.6 建立不良事件报告制度

管理就是不断发现问题解决问题的过程。北京协和医院建立医院管理不良事件上报系统，坚持非惩罚、学习型的不良事件报告制度，能尽快找到出现问题的原因并加以解决，消除安全隐患[5]。建立不良事件报告制度，通过不良事件的主动上报，不仅能快速解决所上报的不良事件，同时可以找寻其发生的根源，探究内部控制的薄弱环节，并快速进行完善，在医院管理中更好发挥内部控制的作用。