惠州市“十四五”时期水利改革发展方向研究

孙晓敏，陈可飞

(1.广东水科院勘测设计院，广东 广州 510635；2.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，广东 广州 510611)

惠州市“十四五”期间，水利改革发展以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力” 新时期治水思路为统领[1]，以“水利工程补短板、水利行业强监管”为总基调，按照省委“1+1+9”的工作部署和实现“四个走在全国前列”的要求，积极践行五大发展理念和新时期水利工作方针。水利发展坚持全面、协调和可持续发展，注重水利支撑保障能力建设，更加注重水资源管控与生态环境保护，推进水利信息化发展，不断进行体制机制创新，做好风险防控。

1 惠州市水利改革发展现状

1.1 “十三五”水利改革发展主要成就

“十三五”期间，惠州市在水利改革发展主要指标和主要任务等方面完成情况总体较好，但受制于资金和征地等各方面因素，仍然存在不少问题[2]。截至2020年底，惠州市“十三五”规划明确的17项目标指标均达到了期末目标[3]。

1) 防洪减灾工程建设稳步推进

随着大江大河防洪工程和城市防洪排涝工程项目进一步建设，以及中小河流综合治理项目和病险水库加固工程项目的启动建设，防洪减灾工程建设稳步推进，全面提高了城乡防洪排涝能力。

2) 水生态环境保护工程得到大力建设

“十三五”期间以开展城市河涌水环境综合治理为重点，进行水生态环境治理，从以水资源开发利用为主转向水资源、水生态、水环境保护为主。惠州市的河库水生态修复工程稳步推进，部分水资源保护工程启动建设，水土保持工程在加快建设。

3) 农村水利工程建设掀起建设高潮

“十三五”期间，全市村村通自来水工程均已完工，实现了村村通自来水，极大地解决了农村饮水问题；随着一批灌区续建配套与节水改造工程、灌排工程的启动建设，以及一批水电站改造工程的建设完成，掀起了农村水利工程的建设高潮。

4) 水利行业能力建设得到较大提高

“十三五”期间，持续加强人才队伍建设工作，基层水利服务体系建设基本建成，惠州市水务三防视频监控系统租赁项目等一批水利信息化建设项目也启动建设，提升了惠州市水利行业服务水平[3]。

1.2 存在的主要问题

1) 规划项目完成力度有待提高

项目建设资金保障不足、前期工作周期长、征地拆迁难度大等原因直接影响了项目的顺利实施，部分项目未能按计划完成，规划项目按期完成力度仍有待提高。

2) 洪涝防御能力仍需增强

惠州市地处东江中下游，每年汛期防洪除涝压力较大。虽然防洪排涝工程体系已初具规模，但是仍有部分堤围未能完成达标加固，低洼地区原有治涝标准偏低，遭受外江洪水、台风等灾害的风险较大，现状洪涝防御能力对区域经济的发展造成了制约，亟需增强洪涝防御能力[4]。

3) 水利工程标准化管理水平有待提高

水利工程信息化建设相对滞后，市内的小型水库、大部分水闸及堤围等水利工程的安全运行管理标准化建设与相关标准存在一定差距。水利工程依旧存在重建设轻管理、管理效率不高以及水利管理单位运行资金不足、管理人员标准化作业水平参差不齐等问题，需要利用信息化手段提升水利工程标准化管理水平。

4) 水资源保障力度仍需加强

在粤港澳大湾区建设的推动下，随着沿海经济的发展，供水能力远远不能满足现状需求；水资源保障能力不足，区域内缺乏应急备用水源保障，同时还存在农村饮水安全保障还不稳固、中型灌区工程配套不完善的问题。

5) 水生态环境保护与治理形势紧迫

快速的城镇化进程导致河湖水系生态系统退化加速、生物多样性丧失，水体生态系统质量和服务功能整体下降。地表水国考断面水质达标率、劣 V类断面比例与年度目标还有差距，水污染负荷超出水环境容量，地表水水质达标治理、黑臭水体整治和“清四乱”等工作仍任重道远。

6) 水利建设管理队伍仍然薄弱

水利建设管理队伍仍然非常薄弱，缺乏高层次研究型、复合型人才，镇级水利所等机构更是连基本的水利专业技术人才都缺乏。水利管理机构编制人员偏少，无法有效胜任日常管理工作，由此导致惠州市水利建设管理的人才队伍与水利建设管理的需要脱节，无法使水利建设管理水平更上一个台阶。

2 水利改革发展面临的形势分析

2.1 加强水利工作对经济社会发展支撑作用，着力推进水利现代化

“十四五”时期是惠州市由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，也是水利发展的重要机遇期。水利作为社会经济发展的重要基础设施，是社会转型的重要支撑，惠州市的水利发展取得了很大成就，为经济社会发展和人民安居乐业做出了巨大贡献，但是随着经济发展进入转型升级期、城镇化进入深入发展期，对水利发展提出了新的更高要求，需要进一步提高水资源利用效率，构建完善的水利基本服务保障体系，加快建立现代水治理体系，推进水利现代化进程。

2.2 加快绿色发展，要求持续推进水生态文明建设

随着“十三五”时期的结束，惠州市的资源保护和开发管理工作不断加强，节能减排和环境保护扎实推进，生态文明建设取得新成效，人居环境质量普遍提升，生态盈余存量增加显著[5]。“十四五”时期是惠州绿色发展的关键时期，水资源管理、水环境与水生态保护和修复仍将是这一时期的重任。

2.3 实施乡村振兴战略，要求扎实推进农村水利建设

党的十九大把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，作出实施乡村振兴战略重大决策部署[6]。解决惠州市城乡水利发展不平衡、农村河道堵塞、水域被侵占、岸线被破坏、农村饮用水不安全等问题，仍然是当前农村水利重点工作。针对农村水利发展不充分问题，需要抓重点、补短板、强弱项，加快完善水利基础设施网络，推进农村水利建设，为实施乡村振兴战略奠定更加坚实的水利基础。

3 水利改革发展重点任务

3.1 规划水利宏观布局，把握水利改革发展方向

在水利宏观布局方面，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度、调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀[7]。

体现“以人为本”的规划。水利与民生息息相关，随着经济社会发展和城乡居民生活水平提高，人民群众对水利提出了更多期盼和要求，水利发展将充分体现以人为本，更多地体现普惠性、均等化，构建保障民生、服务民生、改善民生的水利发展新格局，提供优质均衡的水利公共服务。

规划要注重生态。针对水资源、水灾害、水环境、水生态等方面存在的突出问题，通过划定水生态保护红线、制定水生态准则，健全水生态保护补偿机制，明确水生态治理目标，将水生态环境治理目标上升为水利改革发展规划的约束性指标，通过充分调动各部门、各地方以及全社会力量，采取多元手段协同促进各项指标落地[8]。

3.2 补齐防洪减灾体系短板，形成牢固的水安全屏障

“十三五”时期，防洪减灾工作重点已经从被动的“控制洪水”向主动的“管理洪水”转变，“十四五”时期将继续统筹推进大江大河和中小河流治理，继续加强“山边、水边、海边”地区的防御，彻底解决大中型病险水库和病险水闸的安全隐患。惠州市防洪减灾保障体系经过“十三五”时期的发展，已经具有一定规模，但是水利设施盘子大，量多面广，并且随着气候变化，洪涝灾害仍会发生，山边、水边、海边安全问题突出，中小河流和山洪灾害治理滞后、城乡内涝突出等问题仍然是新时期亟待解决的问题。在“十四五”时期依然要加强重点项目建设，采取工程措施和非工程设施，进一步提高防洪减灾能力。

完善大江大河防洪体系。推进惠州市潼湖围达标加固工程(惠州段)、东江大堤(江南大道仲恺段)堤路建设工程等大江大河的安全加固工程建设，形成集水库、堤防、水闸等于一体的较为完善的防洪减灾工程体系。

高质量完成中小河流治理。紧跟广东省生态文明建设理念及以碧道标准开展中小河流治理的步伐，高质量完成纳入全省中小河流治理(二期)的建设任务，持续推进其他中小河流治理，逐步实现重要河道的治理全覆盖。

不断加强山洪灾害防治。按照“重在保护，要在治理”的理念，继续推进山洪灾害防治非工程措施(防治措施、监测预警体系)和山洪沟治理工程，确保截洪沟的排洪安全，持续巩固提高全市山洪灾害综合防治能力和水平。

持续提升沿海地区防潮能力。继续补齐防台风水利设施短板，完善水利工程防洪减灾体系。推进惠东县盐洲海堤达标加固工程、东海堤达标加固工程等工程建设。

加强城乡防洪治涝工程建设。以“水边”地区为重点，主要开展防御洪水江堤建设、河道清淤整治；以城乡重点易涝区为重点，开展涝区治理工程，推动城乡一体化防洪排涝体系建设。

继续实施病险水库水闸除险加固。加大力度继续实施病险水库和大中型水闸除险加固，并且健全库闸管理机构。

3.3 补齐水资源保障短板，优化水资源配置

解决水的问题必须优先解决水资源保障问题。新时期应合理开发水资源，保障经济社会发展用水需求；优化配置，形成调配互济的供水保障格局；大力推进城乡供水一体化、农村供水规模化标准化建设，尤其要把保障农村饮水安全作为基底任务。

继续增强水资源调蓄能力建设。“十四五”时期，随着经济工业化发展以及人口等方面对水资源的需求，在提高水资源利用效率的基础上，应通过新建、扩建水库工程来增强水资源调蓄能力。

优化区域水资源空间配置。优化配置惠州市境内水资源，实现空间均衡、多源互补的水资源配置格局。

推进应急备用水源建设。充分利用市内东江、西枝江等河流地表水资源，加强蓄水水库应急备用水源建设，从而进一步提升城市供水安全保障能力。拟开展博罗县显岗水库应急备用水源供水工程、稿树下水库重要应急备用水源供水工程建设。

加强农村供水保障能力建设。在村村通自来水工程建设的基础上，加强规模化集中供水工程建设，按照规范化建设要求，加强农村集中供水设施配套改造，全面推进农村饮水工程水费征收工作，促进农村饮水工程维修养护工作落实，配合有关职能部门做好农村饮用水源地保护工作。

继续推进农村灌区改造建设。推进惠城区招元水库灌区改造工程、伯公坳水库灌区改造工程、惠阳区沙田水库灌区续建配套与节水改造工程、鸡心石水库灌区改造工程等建设，提升农业用水效率；推进中型灌区用水计量设施建设，倡导农业节水。

3.4 补齐水生态短板，修复和改善水生态水环境

惠州市是全国第二批水生态文明试点城市，“十三五”期间惠州市提出了从以水资源开发利用为主转向水资源、水生态、水环境保护为主，形成河湖健康的水生态环境保护体系。经过“十三五”时期的发展，水生态环境保护体系的建设已经具有了一定基础，但是水生态环境保护体系的建设仍然任重道远[9]，要以重点河湖水系为载体，进一步完善最严格水资源管理制度，全面建设节水型社会，健全水生态文明制度体系，着力解决水资源短缺、水环境污染、水生态损害等问题，促进水生态系统保护与修复，努力实现河湖水域不萎缩、功能不衰减、生态不恶化[10]。

开展高质量碧道建设。按照广东省万里碧道建设的规划要求，开展高质量的碧道建设，惠城区将开展东江汝湖段东湖堤6 km、大湖溪湖沥两侧14 km、洛塘渠两侧21.4 km的碧道建设。

持续推进河湖水生态保护修复建设。加强实施重点河流、水域的水生态保护和修复工程，持续推进水环境综合整治，加强水网生态廊道建设。

加强水利工程生态化建设。按照全面落实新建水利项目生态建设要求，开展绿色施工是水利工程建设绿色生态的姿态，推进已建工程生态化改造，保障工程生态运维。

推动小水电绿色转型升级。加快清理、整改全市小水电，开展小水电清理整改及小水电绿色转型升级，逐步落实已建、在建水利水电工程生态流量泄放措施，保障河道生态基流。

继续加强水土保持与生态修复。继续加强重点区域水土流失治理及生态修复，开展水土保持生态清洁小流域建设，提高水土保持和水源涵养能力，通过严格落实水土保持措施，实现工程建设与生态保护的双赢，形成一道道亮丽的风景线。

3.5 以行政规范为抓手，助力水利工程强监管

强化河湖空间监控，加快推进河湖管理范围划定工作。强化河湖生态流量管控，加强河湖控制断面水量、水质监测体系建设，建立健全生态流量监测预警体系。深入全面推行河长制湖长制工作考核机制，压实河长湖长主体责任，完善河长湖长巡河工作长效机制，强化对河湖监管日常工作考核[11]。切实抓好水资源保护、水污染治理、水生态修复等方面的监管；以水利项目质量考核为重点，加强水利工程监管，确保水利项目质量安全过硬过关；以解决农村饮水安全问题为重点，切实加大在水利扶贫领域的监管；以水行政审批为重点，加强水土保持及水资源管理，守住水利安全底线；以开展节水创建为动力，培养公民节水洁水意识，严厉查处违法取水行为。

3.6 以信息技术为支撑，推进水利改革创新

随着地(理信息)、云(计算)、物(联网)、大(数据)、智(慧城市)、互(联网+)为代表的高新信息技术的迅速发展、应用辐射范围的持续扩展，强力推动各行各业的生产与管理发生深刻变革，水利行业的发展必然受其推动，在防洪减灾、水资源管理、水环境治理等水利业务管理中信息化、智慧化已成必然趋势[12]。以信息技术为支撑，建设不同水利专业方向的信息系统，解决水利行业管理上一直存在的管理内容多、管理面积大、管理层级多、历史遗留问题多等难题，实现信息行业扁平化、高效化传递，实现对管理对象的综合分析，提高智慧决策、实时指挥调度的能力。引入先进的信息化技术和管理模式，加强和补全水利业务的管理手段，使之与水利管理的需求相匹配，全面提升水务管理的软实力和科学水平。

3.7 以能力提升为保障，提高依法治水管水水平

坚持规划统筹，不断完善全市水系规划，将洪、涝、水资源、水环境、水景观、水生态等涉水内容统筹谋划、整体推进，为解决惠州市防洪排涝、水利工程规划、水环境治理瓶颈等提供指引。深化水利“放管服”改革，对现有行政许可事项的摸底清理、论证及取消或下放工作，做到“应放尽放”，提高工作效率和群众便利度。加强水行政综合执法，健全党委政府主导、水利部门牵头、公安等相关部门参与配合的河湖综合执法、联合执法机制，全面提升执法装备及监管能力。加强基层水利服务能力建设，巩固和完善基层水利服务体系，稳定和充实服务队伍，提高队伍整体素质，努力打造一支政治过硬、专业过强、作风优良、勇于担当、敢打硬仗的水利队伍[13]。

惠州市“十四五”期间，水利改革发展应坚持以问题为导向，因地制宜，进行水利工程“补短板”，水利工程“强监管”。水利发展要坚持全面、协调和可持续发展，注重水利支撑保障能力建设，更加注重水资源管控与水生态环境保护，推进水利信息化发展，不断进行体制机制创新，做好风险的防控。