PPP模式下城市轨道交通项目合同管理浅析

张 斌

中铁大连地铁五号线有限公司 辽宁 大连 116000

引言：建设城市轨道交通项目时，使用PPP模式能够解决建设资金不足的难题，促进城市轨道交通建设事业的发展。城市轨道交通能够改善城市交通出行状况，但是该项目属于技术密集型，需要较多的资本支持建设，如果能在PPP模式下很好地管理合同内容，就能够促进城市轨道交通建设事业的发展。在PPP模式下进行轨道交通建设必须提高合同管理水平，构建PPP项目合同管理体系，否则会对工程建设产生很大的影响，无论是工期还是工程质量，都会出现不理想的地方，因此相关企业在参与城市轨道交通项目建设时，如果采用了PPP模式，必须对合同的管理提高认识、提升水平。

一、城市轨道交通运营管理模式

城市轨道交通项目工期长，牵涉面广，技术复杂，投资的成本很高，长期运营维护需要不少费用。城市轨道交通项目要进行规划、设计和建设，建设完成后持续进行运营，涉及到方方面面与各个部门，政府和建设企业都需要付出人力、物力、财力，运营单位在后期运营中也需要投入大量人财物。轨道交通项目的后期运营可以自主运营和委托运营，委托运营使用市场竞争机制，通过委托具有成熟运营管理经验的运营商更好地提高运营效益，优势比较显著，但是没有资产所有权，相当于特许经营，委托运营可以避免因为缺乏相关经验而影响运输的可靠性问题导致城市轨道交通项目无法正常运行的难题。在PPP模式下进行轨道交通建设，提高合同管理水平会对项目建设产生很大的影响，搭建PPP 模式在国内外城市轨道交通项目中广泛运用，着力项目全过程合同动态管理，以使城市轨道交通能够持续发展[1]。

二、PPP模式下城市轨道交通合同管理概述

1.PPP模式概述

PPP模式连接商业机构和公共机构，工作内容包括投融资、建设、运营、维护、移交等，政府是主体，投资的金融机构或个人、承包单位、设备供货商、公共交通的运营商共同参与，是长期的合作项目，是具有行政监管成分的商业交易行为。合同对后期的管理有重要的影响，包括整个合同期内的所有管理活动，前期的招投标等过程一般也包括在内，前期合同管理项目主要是确保工作期间少冲突多合作，是保证各方利益的基本文件，能够获得事先约定的利益，可以通过既定程序解决纠纷问题。

2.合同管理

PPP项目合同由多个种类的合同文件构成，包括与多个合作伙伴之间的关系，各参建单位承担各自的责任和义务，内容涉及融资、建设、运营、维护、移交等。PPP模式下SPV公司与参建单位之间建立有融资合同、总承包合同、勘察设计合同、监理合同、设备采购合同、征地拆迁合同、咨询服务合同、运营维护合同等，项目周期长、管理体系庞杂，法律风险比较高。另外PPP项目合同不是完全的合同，不能够将未来以及现在所有的状态完整表述，一般情况下包括履约的要求、支付的方法、争议解决的方法、合同终止的条款等，每一方承担不同的责任，所谓的争议机制就是允许变更避免重新开始谈判[2]。

三、PPP模式下城市轨道交通合同管理现状特点

城市轨道交通是一项复杂的系统性工程，PPP模式下，合同管理更加庞杂，需要多个部门协调，包括政府职能部门，前期的选址、规划、施工许可等手续就需要住建、规划部门的论证、审批。

1.合同管理事项多

PPP模式下的城市轨道交通，引入社会资本推动城市建设，能缓解当地财政资金压力，促进城市轨道交通建设事业可持续健康发展。城市轨道交通项目合同管理包括特许经营协议、融资贷款、勘察设计、工程监理、工程施工、设备采购、征地拆迁、咨询服务、后勤管理等，以大连地铁5号线为例，建设期合同签订的总数超过千份，管理事项繁杂。做好合同签订前的规划和签订后的履约管理，能够使各方按照双方的约定履行各自的责任和义务达到共赢的效果[3]。

2.合同体系庞大

在PPP模式下建设城市轨道交通，政府方与社会资本方共同成立SPV公司，社会资本方负责项目的投融资、建设、运营、维护等，承担着“投资商、建设商、总包商、运营商”四重身份，即“四商合一”。SPV公司是发挥 “四商合一”整体优势和实现“政企合作、资本运作、物有所值、特许经营”的重要载体。大连地铁5号线作为一个标准的城市轨道交通PPP项目，SPV公司作为“四商合一”的载体，所牵涉的合同范围广泛，有社会资本方的联合同体协议，与政府方的特许经营协议，与股东方的出资协议，与金融机构的贷款协议，与总承包商的总承包施工合同，与第三方单位的勘察、设计、监理、采购、服务、运营等合同，即要保证项目的顺利实施，又要确保合同管理的规范化。因此，PPP模式下的城市轨道交通合同体系复杂，管理任务艰巨[4]。

四、PPP融资模式应用于城市轨道交通建设的优越性

PPP融资模式具有特许经营权，所设计的项目所有权归国家所有，签订的合同多为特许经营合同，签订主体是PPP模式下SPV公司和政府方代表，维护运营的特权为使用企业拥有，PPP融资模式的预期收益和特许经营合同收益是融资的根据。SPV公司的资产以及公共部门的承诺是贷款融资的凭证，贷款的偿还和回报补偿的资金是项目运营期收入、公共部门给予的优惠政策所转化成的经济效益，PPP融资模式的合作时间较长，特许经营期一般不低于10年、不超过30年，甚至更长的时间，有利于稳定地运营和维护。PPP融资模式的应用使项目建设进程加快，能够及早发挥公共基础设施的作用，成本也会降低，社会资本方通过先进的管理模式以及生产工艺确保工程质量满意，另外筹集资金方式灵活，现有资产可以快速货币化。

五、PPP融资模式下轨道交通建设项目融资分析

PPP融资模式前期准备阶段包括很多内容，立项和可行性研究是主要内容，公共部门根据社会发展的需要进行立项，其他单位根据公共部门的投资规划和市场需求提出立项申请，政府部门核准可行性研究就是对项目的经济效益、社会效益进行评价，研究实施的可行性，对民间资本的实力、风险承载力进行评估，确定哪些公司能够参与PPP模式的实施，进行城市轨道交通项目的建设一般采用竞争模式，通过招标选择实力强信誉高的民间投资机构参与项目实施，包括融资、建设、运营、维护和移交等部分内容。政府部门要做好质量检验及维护保养工作的检查，对项目的设计、建设、运营维护等进行监督并参与管理，项目特许经营期结束后，SPV公司要向公共部门进行项目的无偿移交[5]。

六、PPP模式下城市轨道交通合同管理优化途径

1.针对PPP模式选择对应管理模式

PPP模式下城市轨道交通项目的合同管理涉及项目投融资、建设、运营、维护和移交等，工作量大内容复杂，要采用合理的合同管理模式，在项目内部配备专业的管理人员，城市轨道交通项目合同管理面宽泛，专业性要求高，管理人员必须技术过硬，能够对合同全过程进行管理和保证，合同管理工作也能够准确实施和按照标准完成。还要设置专门的法律部门，PPP模式下的城市轨道交通项目涉及的法律问题多较风险较大，只有强化合规体系建设，利用法律咨询机构资源，制订风险防范指引，涵盖建设全过程各管理环节，才能对合同风险、履约风险、法律风险进行有效管控，做到 “现问题于萌芽、灭风险于未发”。

2.完善合同管理制度

PPP模式下的城市轨道交通项目参与单位众多，合同谈判会有很多困难，需要在国家相关法律法规、特许经营协议、参建各方合同内容的基础上，规划PPP项目合同管理目标，制定合同管理工作清单，编制合同管理制度办法，规范合同管理工作程序，构建PPP项目合同管理体系，结合PPP项目建设管理工作的推进，持续对合同管理制度、办法及程序进行优化，完善PPP项目合同管理体系，促进合同管理体系标准化规范化建设，使城市轨道交通项目高效率、高质量的完成建设运营任务。

3.充分利用现代化的信息化技术

PPP模式下城市轨道交通项目合同体系复杂，提高合同管理的质量，需要运用信息技术参与合同管理，建设单位和施工单位都要建立合同管理系统，以先进的信息技术为依托，信息技术可以将各种清单、文档、分包情况直接输入合同管理系统，获取信息便捷，能提高合同管理工作质量和效率。

4.实现合同文本格式标准化

在市场经济体制中，合同是实现主体间的设立、变更等关系的一种约定，这种关系要通过可直观的事物来体现，这就是纸质合同产生的根本原因，PPP模式下城市轨道交通项目建立合同就是为了使项目管理规范化，合同条理清晰内容直观便于参与单位顺利解析，减少纠纷。应通过收集国家、行业、已有项目的各类合同文本，结合PPP项目合同管理特点,对各类合同文本、已签订合同的执行情况进行剖析，汲取法律专业意见，建立《合同范本库》，覆盖项目全过程合同管理，实现合同文本格式的规范化、集中化、标准化[6]。

结束语

PPP模式能够促进政府和企业在进行公共设施建设时的投融资、建设、运营、维护、移交等工作，使其高效率高质量合作，很多城市的轨道交通建设项目都使用PPP模式，解决了很多的问题，例如资金问题就能够很好地解决，这是城市轨道交通项目能够前进的保证，城市轨道交通项目技术要求高、资本额度大，合同管理难度也比较大，不容易完成谈判工作，参与主体多，容易使管理出现混乱的情况，因此要逐渐完善管理制度，加大信息化技术的使用程度，使PPP模式下城市轨道交通项目的合同管理能够很好完成，促进我国基础设施建设事业的发展，促进城市的进步。