国外流域开发保护经验及对我国的启示

刘 航，耿煜周，董 琦

（中国城市规划设计研究院，100044，北京）

流域因水而成，是人类文明诞生和发展的主要地区。国家高度重视流域的开发保护工作，新中国成立后先后开展三轮流域综合规划，对七大流域治理、开发与保护的指导思想、基本原则、总体目标、控制指标、工程布局、主要任务等进行了系统安排。党的十八大以来，中共中央政治局先后审议通过《长江经济带发展规划纲要》和《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，长江、黄河流域的生态保护和经济发展上升为国家战略。

当前我国流域规划管理工作面临较大压力，一方面河湖水系污染问题严峻，防洪标准低、河流安全韧性不足，自然河流和岸线硬质化、人工化现象突出，山水林田湖草生态系统性不足，生态环境保护和洪涝灾害防治依然是流域治理的首要任务；另一方面，沿线城镇高投入、高消耗、高排放的粗放型发展方式尚未完全转变，资源配置矛盾突出，上下游跨区域协调难度不断加大，经济社会与资源环境可持续发展依然是流域治理的核心议题。作为一个复合生态系统，以流域为单元进行整体治理，是国际典型流域开发保护实践的普遍经验。立足新发展阶段，如何落实生态文明理念，统筹流域整体开发保护，亟待开展研究讨论。

一、国际典型流域开发保护治理经验

1.以洪涝灾害防治为基础守住安全底线

由于生活和农业生产的需要，人类很早就开始栖水而居，形成了沿流域分布的城乡聚落体系。但是，流域周边地区也存在相对较高的洪涝灾害风险，自古以来人类为了治水做了大量努力，近现代流域规划诞生以来一直高度关注安全问题。

密西西比河是美国流域面积最大的河流，历史上洪水灾害频发，平均每三年发生一次重大洪灾。为治理洪灾，1879年密西西比河委员会成立，开始修筑防洪堤坝。经历多次堤坝冲毁后，1928年提出以防洪为主的全面治理方案，形成包括防御洪水、耐水建筑物建设、土地利用调整、社会救济、洪水保险等在内的综合洪水管理体系。1993年密西西比河洪水再次对上游地区造成灾难性破坏，“与水共生”成为新治理方向。1999年《水资源开发法案》《密西西比河上游综合发展计划》及2000年《水产资源管理计划》的制定使该流域治理进入长期动态优化阶段。

英国泰晤士河有长达100多年的防洪治理历史，英国政府由《1879年大都市管理（泰晤士河防洪）修正法案》开始确立防洪设施标准，国家环境部门、地方政府和专业委员会、科研论坛及多个非政府组织管理机构共同为伦敦制定防洪策略。2000年初，英国中央政府制定《泰晤士河口2100年规划》，基于多指标洪涝风险评估对洪泛区气候变化和人口增长进行预测，按照“与河口共同生活”理念，聚焦综合防洪设施、蓄洪滞留区等组合措施，保障洪泛平原上的伦敦码头商业中心（包括金丝雀码头）安全发展。

2.以水为核心统筹流域资源配置

美国科罗拉多河流经西部的干旱半干旱地区，自20世纪20年代一系列水坝建成开始，流域沿线七个州对水资源的争夺始终是重要焦点。为了协调水资源使用权分配，各州于1922年签订《科罗拉多河契约》，依据各州用水量评估结果及未来水资源需求，完成了水资源使用权的首次分配。在此后制定的《科罗拉多河总体规划》中，以胡佛大坝为代表的几十项水利工程使流域内乡镇变城市、沙漠变良田，为拉斯维加斯、凤凰城等城市供应清洁电力。

澳大利亚墨累-达令河流域同样面临各州争夺水资源使用权的问题，联邦政府和各州政府于1914年签署协定，成立了墨累河委员会，但由于缺乏流域管理机构，未能从根本上解决资源配置问题。1987年各州缔结协议，设立墨累-达令河流域管理局（MDBA），基于流域尺度进行一体化综合管理。2004年通过国家水资源改革方案，成立国家水资源委员会，2007年通过新的澳大利亚水法，2008年签署墨累-达令河流域协议。2012年澳大利亚出台《墨累-达令河流域规划》并纳入法律，规划中各州政府把部分水资源管理权限移交给联邦政府以便实施流域管理。该规划提出全流域的环境发展目标，制定了“高-中-低优先级”水权交易制度，将“可持续最大取水量”作为水资源利用计划的上限，避免水资源过度开发。

3.以水环境为优先修复流域生态系统

20世纪50年代后，莱茵河沿岸国家为遏制工业化带来的环境影响，于1963年成立莱茵河国际委员会（ICPR），并签订《莱茵河保护公约》,协同治理水环境问题，先后达成了6项与水污染防治的相关公约。自1987年起，ICPR制定了三次远景规划，正在进行的“2040莱茵河规划”包括“栖息地连通计划”“鲑鱼回归计划”“微型污染物战略”等子计划，重点加强流域适应性和生态系统服务功能整体提升。

与莱茵河类似，1994年多瑙河流域11个国家签订《多瑙河保护公约》并成立多瑙河国际委员会（ICPDR），对河流、湖泊、湿地污染等进行治理。2009年制定《多瑙河流域管理规划》（2015年更新），规划分为全流域、国家级流域、子单元流域共3个治理层次，在ICPDR下设的7个专家组和1个专业领域任务组中，明确各组侧重的治理层次。此外，以改善水生态环境为根本目的，在全流域强制性的保护和减排指标基础上，依据各国经济发展水平制定差异化的排放标准、绿色技术革新标准。

4.以多目标多用途开发促进区域协调发展

美国田纳西河流域历史上贫穷落后，1933年罗斯福执政时期建立了横跨7个州的“田纳西流域管理局”（TVA），在防洪和航运主要任务之外提出对流域进行多目标、多用途开发，拓展了流域规划内涵。流域管理局通过实施防洪、航运、电力供应、社区服务等项目改善航运条件，优化流域农业和工业发展条件，促进流域土地资源合理利用，极大地提升了流域经济实力，有效推动了快速城镇化和产业转型。2020年TVA在《自然资源规划》中对土地资源、生物资源、文化资源、水资源进行统一开发管理，发展生态旅游和休闲娱乐功能，吸引多元投资，真正实现了罗斯福总统提出的“为区域提供电力并不是唯一的意图，提高流域人民生活水平是更大的目的”目标。

城市群是流域地区治理和协同的重点，莱茵河流域联系两岸鹿特丹、法兰克福、阿姆斯特丹、科隆等中心城市，经生态修复后由“欧洲下水道”蜕变为“欧洲黄金水道”，形成了流域上下游协调发展的莱茵-鲁尔城市群、莱茵-美茵城市群、兰斯塔德等多个城市群共同繁荣的局面。上游瑞士巴塞尔发展化工制药业，沿莱茵河延伸至法国斯特拉斯堡形成“莱茵生物谷”；中游德国围绕莱茵河建设海德堡到杜伊斯堡的复合经济带；下游汇聚了鹿特丹、安特卫普、阿姆斯特丹等港口城市群，流经荷兰的兰斯塔德地区更是国际航运枢纽和贸易中心，承载荷兰的金融、贸易、旅游和文化艺术职能。

二、对我国流域规划管理的启示

1.明确流域规划的定位、范围和主要内容

流域规划是统筹流域地区开发保护的综合性规划，属于重要的区域规划，在我国现行规划体系下，是以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点，指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。

从范围界定来看，围绕关注的重点区域不同，美国密西西比河流域依据生物分布范围、对河流影响大的城镇、重要水工建筑、行政边界、地形等划定研究廊道宽度20 km左右，洛杉矶河流域考虑水体与城市互动密切、连接两岸的绿带和动物栖息要求等，划定1英里左右的研究与治理区域；澳大利亚墨累-达令河流域按照汇水范围划定全流域空间并分小流域进行指引管控。在我国流域规划管理中，应因地制宜确定管控范围，非城市化地区突出流域山水林田湖草生态系统的完整性，加强全流域生态开发保护利用修复和上下游均衡协调发展；城市化地区应突出“水城共生”理念，塑造高质量的经济发展空间和高品质的生活空间。

从规划内容来看，一方面要加强流域规划的综合性，系统考虑水资源、水安全、水环境、水生态和流域综合开发等问题，以流域为单元，统筹区域内各类自然资源布局，理清流域管理与洪水风险管理、海洋环境、自然保护之间的相互联系。另一方面，流域开发保护所面临的问题具有阶段性和规律性，应加强流域资源本底条件分析和规划实施绩效评估，针对不同流域的核心问题确定规划重点，如《多瑙河流域管理规划》每年进行一次区域生态环境保护实施评估，将保护修复任务纳入流域自然资源管理动态管理框架中。

2.完善流域规划管理的立法保障和政策机制

加快推动流域立法工作是更好开展流域规划管理的基础。国际典型流域均制定了专门的流域法律，如泰晤士河《水资源开发法案》、田纳西河《田纳西流域管理局法》、莱茵河《防止化学物质污染莱茵河协定》和墨累-达令河《墨累-达令流域协定》等，一方面明确缔约各行政单元的义务，另一方面保障管理机构的执法权和监督权，是促进流域资源配置和区域协调发展的基本依据。2020年年底，全国人大常委会通过《中华人民共和国长江保护法》，成为我国第一部颁布实施的流域法律。未来应加快完善其他重要流域立法工作，打破行政区划限制，确定流域管理机构法律地位、职能范围、组织结构和运行机制等内容，做到流域管理有法可依、依法办事。

同时，进一步完善流域上下游生态补偿机制，加强对流域生态功能极脆弱与极重要、饮用水水源保护地等地区的生态补偿和财政转移支付，依据流域开发保护需求制定相应的补偿和转移支付标准。建立流域上下游生态产品市场化交易机制，如美国和澳大利亚都建立了较为完善的水权交易制度，通过国家、流域和区域立法，明确各级流域管理职责，强化流域层面水权交易监管和跨区域的统筹协调能力。

3.建立统一的流域管理机构和协调机制

区域型机构作为流域规划编制的主体和法律实施的主体，是区域治理的重要基础。如美国田纳西流域管理局（TVA）是促进实现流域资源统一开发、流域生态协同保护的典范。首先，其行政职权高，是联邦一级的管理机构，具备管理、协调所辖七州的职能；其次，TVA机构性质综合，是集政府职能、国营企业、私人企业于一体的法人实体，其董事会成员涵盖综合管理、销售经营、电力供应、自然资源等执行机构，及各州、社区、受益方、配电商等利益相关方代表；第三，TVA享有联邦政府多项财政和政策优惠，管理局财产收入免税，可优先经营国家大型企业和电站，有自主债券发行权，使TVA的管理职能充分发挥。英国、法国、澳大利亚等国家也建立了水管理局、流域委员会等机构，对流域实行统一管理。

“十四五”时期我国流域管理将进入高质量发展新阶段，要贯彻新发展理念，强化以流域为单元的综合治理，可以参考国外经验，进一步加强国家、省两级重点流域管理，统筹流域上下游、干支流、左右岸的关系，探索建立流域综合管理机构。同时，加强多专业领域协作，推动发改、水利、自资、环保、农业、住建等部门开展联合治理，推进流域规划与其他部门规划相互协调。加强公众参与，形成政府、市场、社会协同治理的流域管理体制。

三、结 语

纵观国际典型流域开发保护治理经验，由于各发展阶段面临的主要问题不同，先后经历了从洪涝灾害防治、水资源配置，到水污染治理，水生态、水环境保护修复，再到全流域综合开发保护、流域上下游协调发展的演变历程。流域规划管理已经由解决河湖水系自身问题的专项工作，转变为促进地区可持续发展的系统性和综合性工作。目前我国规划体系改革正在进行，发展规划、专项规划、区域规划和空间规划的关系有待进一步理顺，政府间治理体系有待协调完善。流域规划不仅是水利部门的专项规划，而且是一种特定的区域规划，对市县级规划具有重要的指导作用，但是也面临着与发展规划、空间规划相互衔接的问题，应在规划期限、规划范围、目标和指标、空间布局和重大任务等方面加强协调，实现流域有关规划的“多规合一”和流域治理的“多部门协同”。