水利综合执法工作探索和经验借鉴

戴军利 宋文冉

为切实提高水行政执法效能，水利部印发了《关于全面推进水利综合执法的实施意见》，明确提出要大力推进水利综合执法，同时确定了25 个水利综合执法示范点。经过不断探索和建设，各示范点在整合执法力量、提高执法效率、降低执法成本、强化执法管理、加大执法力度、树立水利执法部门良好形象等方面取得了积极成效。

为学习其先进经验，借鉴其管理模式和做法，本文通过多种方式对部分水利部水利综合执法试点单位进行了调研，并总结先进经验用于水利管理和水利综合执法实践工作中。

一、水利综合执法试点单位主要做法

1.调整职能，健全制度

根据水利综合执法工作的需要，多数试点单位界定了水政机构和综合执法水政监察大队职责职能，明确了河务部门的行政执法事项和水政监察大队的核心职责。在一定程度上实现了监督处罚职能与日常管理职能相对分开，进一步提升了综合执法水政监察大队的快速反应能力和执法效能。对各项规章制度进行梳理，根据相关法律法规、地方规定、行业规范，结合工作实际，制定了《水利综合执法示范点建设工作规范手册》等制度规范，包括方案意见类、综合规划类、办法制度类、学习培训类、审批执行类等多项工作制度。

2.加大执法经费投入，强化执法装备建设

多数试点单位加大水利综合执法经费投入力度，拨付专项经费用于水利综合执法建设。对执法设施等进行了全面完善升级，设置了训练区、政务信息公开区、水法规宣传区，设立了讯问室、调解室、证物室、档案室、休息室，建立了规范化、标准化的办公场地。对执法设备进行了进一步升级改造，购置了GPS 卫星定位仪、测距仪、录音笔等设备，做到了在执法过程中能够全程录像、录音，起到了规范执法、文明执法、方便取证的效果。

3.创新网格管理，提升管理效能

部分先进试点单位创新提出了网格化管理理念，结合管理范围特点，划定管理网格。按照“事在网中、网中有格、格中有人、责权一体、任务明晰、分片包干、动态监督”的总要求，将综合执法水政监察人员以及相关管理人员全部集群定位于网格中，对水资源监管、水工程安全、水事案件查处、矛盾纠纷调解处等一揽子工作全权负责，责任到人，权责一体，有效实现水利综合执法效能。

4.严格执法巡查，推进规范执法

部分先进试点单位结合执法工作编制了河道巡查方案，绘制了河道巡查图，划分了巡查范围，依据巡查路线把管理范围分成若干区域，由各水政监察中队负责日常河道巡查及建设项目的监管。河道巡查中，按照网格化管理，严格按照河道巡查方案和网格图进行，基本实现了“横到边、纵到底”的地毯式巡查。在水行政执法工作中，坚持水行政处罚与教育相结合，既严格依法办事，又注重思想教育，倡导教育先行的人性化执法制度，促使当事人主动意识到违规行为并积极整改，主动自觉地服从和配合河道管理部门的工作。

5.综合管理，联合执法

建立健全联合执法工作机制，在水利部门内部建立健全水行政管理巡查与执法巡查及案件查处、行政征收与规费追缴、许可后续监管与执法检查之间的工作衔接制度，使相关工作协调一致地运转。由多部门联合组建水行政管理与执法的联合执法模式，对发现的违法行为第一时间进行干预，实现与其他行政管理单位的联合执法，弥补管理力量的不足。

二、先进单位水利综合执法成效和经验总结

1.整合了执法权，执法体制和机制明显优化

综合执法队伍的组建，将监督检查、行政处罚、规费征收等执法职能相对集中起来由一支执法队伍统一行使，实现了统一制度、统一纪律、统一证件、统一装备、统一票据、统一指挥。执法权全部或部分集中到综合执法机构，较好的解决了分散执法、缺乏协调统一的弊端。同时调整划分了执法机构与各业务科室的职能权限，明确了水利综合执法的职责范围，建立了互相通报、联席会议和集体决定等相互衔接配合的机制，较好的避免了职能交叉和相互扯皮推诿情况的发生。

2.整合了执法力量，队伍建设成效明显

根据工作需要，专门批复落实机构、人员和经费。通过严把进人关，将一批思想素质高、业务水平高、年富力强的人员选拔到执法队伍中来，实现了队伍年轻化和专职化，并通过系统培训，提高了队伍执法水平。同时通过建章立制，规范了队伍管理。通过制定水行政审批、水事案件查处、水利规费征收等工作流程和操作规范，建立岗位责任制、巡查制度、办案制度等规章制度，用制度来管人管事，有效地规范了执法行为。

3.执法能力进一步提高，执法效能进一步提升

开展综合执法试点后，试点单位加大投入，在办公设备、交通工具、调查取证设备尽量配齐配好，执法装备得到了一定改善。严格按照网格化巡查方案进行定期和针对性重点巡查，发现违法行为现场制止处理。本着“权责一致、精简、统一、高效”的原则，从有利于简化水行政执法、提高行政效能、强化水利依法管理的目标出发，通过水利综合执法示范点建设，执法力量相对集中，执法力度进一步加大，执法效率明显提高，执法效能进一步提升，有效查处了各类水事违法行为。

4.责任制进一步落实，执法监督进一步健全

一是落实岗位责任制，明确不同执法岗位的岗位职责权限、目标任务、工作标准、负责区域、办理程序与制度，责任到人。二是开展群众监督，畅通问题举报渠道，第一时间掌握河道管理情况。三是建立综合考评和责任追究制度。制定了《水政监察人员考核奖惩办法》《水行政工作考核制度》《水行政执法投诉举报制度》《水行政执法过错责任追究制度》，并在公示栏公布了监督电话和举报电话，不断提高水政执法人员的自律意识，执法监督机制进一步健全。

三、推进水利综合执法的意见和建议

1.全面建设专职水政监察队伍

（1）明确执法机构和人员编制性质

解决好水行政执法人员身份是稳定队伍、推进综合执法的关键。按照依法行政及行政管理体制改革的要求，水政监察机构应该作为各级水行政主管部门的内设机构或派出机构，其编制应纳入参公系列。要按照水行政执法机构承担的职责、任务，推进执法队伍定岗定编工作，重新核定水政监察机构编制，实行职责、机构和编制法定化，逐步建立一支独立机构、独立编制、数量充实、素质过硬的水利执法队伍，合理配置人力、物力、财力资源。

（2）加强专职化队伍建设

水利部《关于全面推进水利综合执法的实施意见》提出：建立健全一支廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的专职水政监察队伍。目前，多数水政部门和水政监察队伍是采取“一套人马、两块牌子”的模式，水政监察人员专兼职比例失衡，专职从事一线执法的水政监察员人员少，与繁重的执法工作任务严重不匹配。在进行水利综合执法改革中，建议不仅要明确各级管理机构应当组建专职水政监察队伍，而且应进一步提出组建专职水政监察队伍的具体规定，明确机构设置、人员编制、装备、经费等方面的要求。

（3）开展执法人员培训教育

紧紧围绕法治政府建设要求，以水利部的“八化”标准为目标，大力加强执法队伍建设及执法人员的能力素质建设。坚持政治和执法业务定期学习制度，把集中学习与执法人员自学相结合，作为提高水利执法人员业务水平的主要方式。定期或不定期组织执法人员结合实际执法工作进行法律知识的学习和研讨；定期开展业务讨论，分析典型案例，交流执法心得，提高办案质量，增强实战能力。

2.健全水行政综合执法机制

（1）明确执法部门和业务部门关系

要处理好执法部门与相关业务部门的关系，既要确保执法和管理职责分工相对明确，又要实现有效合作，通过合理分工与有效协作，确保监督检查不脱节、执法不缺位，减少扯皮和推诿，提高执法效率。水政机构与其他有关职能机构（如水资源管理、水土保持、工程建设管理、防汛抗旱等）的关系是相互配合、相互协作的关系。目前，水政机构主要负责归口管理水利法制工作，协调指导涉及各个职能机构的行政执法管理活动。与此同时，由于水行政执法活动涉及有关职能机构的专业业务，各有关职能机构可以发挥其熟悉专业的优势，对有关水行政执法活动从专业的角度予以协助、配合和支持。

（2）建立健全执法协调机制

一是建立重大事项协调机制。建议建立水利综合执法重大事项协调制度，成立以分管领导为组长，水政安监、水资源、水土保持、工程管理、水资源保护、防汛抗旱等有关部门负责人为成员的水利综合执法工作协调小组，研究部署重大执法活动工作安排，协调处理执法工作中出现的重大问题。

（3）加强执法网络建设

要将重心下移、关口前移，在执法任务重的基层单位，加强水政监察队伍建设，构建纵向到底、横向到边的高效快捷畅通的水政执法网络体系，实现政令通达、上下联动、协作查案，扩水行政执法覆盖面，实现水事违法案件的早发现、早制止，降低执法成本、提高执法效率。加强相邻区域间、上下级间执法队伍的沟通协调与合作，促进优势互补、资源共享，协调整合执法力量，由原来的“管点管线”转变为“管区管片”，由原来的“孤立执法”转变为“合力执法”。

3.强化水利综合执法能力建设

确保水政监察机构的日常办公经费和执法业务经费，确保水利综合执法工作经费来源渠道畅通。通过持续的经费投入，进一步改善办公条件和办案条件，保障专项执法经费与执法队伍专职化建设同步安排。结合工作实际，为水政监察机构配置必要的现场取证设备、数据传输与处理设备、交通工具、水上专用设备、应急设备等水政监察装备，强化水利综合执法能力，夯实水行政执法基础■