基层创新为何成形式主义重灾区

吕德文

近些年来，笔者每到一个地方调研，几乎都会听说这个地方在搞这个创新，那个创新。有些创新，是上级布置的，这些地方有“试点”任务。有些创新，则是基层自己主动搞的“特色工作”，好向上级展示基层在积极进取搞好工作。

在基层治理实践中，由于每个地方，每个时期实际情况都不一样，而制度和政策又讲究稳定性和统一性，这就意味着，基层在执行政策的过程中，总有一些体制和机制问题。有经验的基层领导，总会在实际工作中想方设法找到一个切合当地实际的办法，又快又好地执行政策。如果这些工作方法被经验反复证明有效，基层就会在具体工作中坚持下来。如果证明无效，后任者自然就会换一种工作方法。

事实上，长期以来，上级领导和政策制定的部门很重视基层治理创新，以至于，驻点、试点，以及频繁的调查研究，已经成为了一个合格领导的必修课。如果上级亲力亲为走群众路线，了解基层实际，基层也就没有必要自己花心思“包装”呈现自己的做法，他们只要认认真真把事情做好，如实反映基层实际即可。

这些年来，基层治理创新已经成了一股风潮。几乎每个地方，不管实际工作中有没有必要，形式上总归还是要有一两个制度创新的。究其原因，一是有那么一两个亮点工作，在年终考核时还是用得上的，算是加分项。二是基层如果能够迎合上级某个强势部门或主要领导的需要，在其关注的制度领域有点动作，就能够成功吸引上级的注意力。

领导的注意力，其实是一个稀缺资源。一旦有了创新试点，上级领导可能就会多来几次调研、视察，为当地工作“站台”，这些都可以转化为丰厚的项目和政治资源。总归而言，当前的基层治理创新，可以通过特色工作的考核体系、领导重视等方式，成功地转化为基层的工作成绩。如果稍加总结宣传，基层治理创新甚至还可以转化为突出的政绩。

大多数的基层主要领导，最为重视的都是上级每年发布的考评指标。这些指标里面，基本上都会为“特色工作”单独设置一定的分数。但是，“特色工作”却有较强的主观性和不可预期性，如果哪个地方搞了一个什么特色工作，受到了较高层级的部门和领导的重视，甚至获得了推广，那就会大大加分。哪怕是为了平衡，基层领导基本上都会重视自己管辖范围内有没有可以总结的“经验”。客观上，基层只要在做事，基层领导只要做个有心人，肯定是可以找到可以总结的经验做法的。于是乎，总结本地各项工作的经验做法，就成了基层的重要工作。

“为创新而创新”，在一定程度上已经成为基层的普遍问题。解决这个问题，首先要在基层考评体系中剔除“特色工作”这一项。客观而言，基层治理领域是一个相对透明、信息对称的领域。上级部门和主要领导，是比较熟悉各地政策执行情况的。并且，每一个地方的考评体系里，本来就留有主观项，主要领导可以根据自己掌握的情况，对基层的工作表现打分。基层工作本来就是比较常规型的工作，并不需要有太多的“创新”。事实上，为了“创新”而折腾干部、折腾群众的事，并不少见。很可能，“创新”在解决一些问题的同时，也在制造更多的问题。

其次，还要进一步改变上级的工作作风。基层治理创新领域之所以成为形式主义重灾区，主要还是上级工作作风漂浮。领导调研，严重依赖于基层提供的材料;材料和实景的呈现是否有吸引力，影响了调研效果。很多调研，现场只是走过场，关键在于事后基层提供材料和工作人员的总结。于是乎，领导本身也成为基层治理创新体系中的一个“道具”——领导只要现身了，讲了话，这个创新就算是得到了肯定。

說到底，基层治理其实没有多大的创新空间。基层工作的主业是做好群众工作，把政策落实好，没有必要搞那么多的花里胡哨的形式主义工作。

（摘自《改革内参》）