广州市“数据赋能河长制”新实践

（广东省广州市河涌监测中心，510640，广州）

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发了《关于全面推行河长制的意见》和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，要求全面建立河长制、湖长制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。党的十九大报告提出建设数字中国，习近平总书记在2018年数字中国建设峰会上提出“加快数字中国建设”重要论述，强调 “全面贯彻新发展理念，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，以新发展创造新辉煌”。广州市将习近平总书记 “以信息化培育新动能”重要指示践行于河长制工作中，探索并构建了“数据赋能河长制”模式，为破解超大城市水环境治理困境提供了可行方案，为习近平生态文明思想在广州实践提供长效保障。

一、“数据赋能河长制”概述

1.概念

“数据赋能河长制”是广州市推行“互联网+河长制”过程中实践总结出的新概念，是广州依托信息技术落实河长制的个性表达。广义的“数据赋能河长制”指在河长制体制机制需求及目标框架下，围绕河长制工作任务，利用数据资源和数据技术赋予河长制新的能量，提升河长制统领能力和执行效能，这里的“数据”指包括电子与非电子数据的河长制全生命周期数据。狭义的“数据赋能河长制”指利用河长制信息系统等生产的电子化数据，通过大数据分析方法为河长制提供更强的决策能力、洞察能力和流程优化能力，这里的“数据”特指系统数据。本文论述既包含广义“数据赋能河长制”实践，也包含狭义“数据赋能河长制”具体案例。

2.流程

广州市以全面落实河湖长制“1套机制”为统领，以信息化手段为核心抓手，在广东省率先推出了河长管理信息系统，以信息化强监管压实河长制各主体责任担当，推动广州市河长制走过快速落地、有名有实、精准攻坚和长效机制四个阶段，形成共建、共治、共享治水新格局。

聚焦“数据赋能”是广州市“互联网+河长制”的个性表达，广州市在实践中创新提出一套“数据赋能河长制（MADE）”理论流程，该流程包括“数据生产 （Manufacture）、数据分析（Analysis）、数据驱动（Drive）、达成能效（Efficiency）”四个环节。

数据生产（Manufacture）：利用河长管理信息系统等渠道收集前端数据，包括基础的静态数据以及监测监控和业务过程产生的动态数据，后端开展无差别简单清洗和加工，初步挖掘数据的粗放价值。

数据分析（Analysis）：强化数据监管和数据利用，通过人工智能、机器学习+专业研判、人工纠偏相结合方式开展数据分析和精加工，发现各类问题并分析症结、规律，抓住工作不足，衡量目标差距，找到发展方向。

数据驱动（Drive）：通过体制机制为数据赋权、点火驱动，让数据长牙带电，数据反作用于管理，为管理赋能，既包括能力（手段）也包括能效（效率），针对性解决各类问题，提升河长履职效率，提升河长系统预警、决策能力。

达成能效（Efficiency）：数据驱动管理服务产生成效，达成管理能力到管理效益的高效转换。成效数据化，又重新被系统采集利用，驱动新的赋能循环，不断迭代进步，形成长效机制。

3.基础条件

①需要有开放的体制机制为数据赋权，体制“势能”与数据“动能”双向转换，形成良性迭代。

②具备良好的数据采集能力，包括基础监测监控数据及业务过程数据。

③具备专业的数据分析能力，包括数据分析技术和对水务行业自然发展规律的专业研判。

④需要久久为功的耐心，数据能量需要积累，赋能成效非一日之功，数据的可持续挖掘决定了成果的可持续收割。

二、“数据赋能”驱动河长制从“5 难”走向“5 能”

1.起步难——给予能效：数据赋能实履职

广州市河长制推行之初，河长履职规则、发现问题解决问题机制尚未建立，事务处置通过公文流转效率低，信息链条未能打通，河湖动态不能实时掌握，信息不对称，信息查询统计难等现象层出不穷。

广州市在河长办成立3个月内，迅速推出河长管理信息系统，以桌面PC端、手机App、微信公众号、电话投诉、专题网站“五位一体”铺开建设，全方位支撑各级河长办、各级河长、各级职能部门履职尽责，面向民间河长、志愿者、公众提供信息查询及互动服务，快速打通信息链条，实现三个全覆盖。一是管理范围全覆盖，管理主体覆盖各级河长办、河长和职能部门，管理对象覆盖全市河流、河段、湖泊、水库，完成了河长制建制的基本需求，在此基础上加码覆盖2 000余名网格长、3 000余名一线巡查人员和4 000余宗小微水体；二是工作过程全覆盖，满足河长制信息报送、河湖巡查、事务处理、河湖管理的全过程需要，事务全过程留痕，可倒查追溯；三是业务信息全覆盖，实现河长制河湖名录（一河一档）、河长名录、履职信息、社会监督、河湖监测监控信息、治理成效等基础和动态信息的全覆盖和全公开，信息传递及时高效。

赋能案例：通过河长系统，数据从原来各管理主体分散管理转化为不同主体、不同对象、不同事务的数据统一采集管理。通过各色数据分析河长履职习惯，挖掘流程或功能不足点并加以优化，优化后敷衍上报等问题逐渐减少，一年内削减77%，规范了河长履职行为。

广州市河长制依托信息化手段实现了快速落地，河长办、河长、职能部门依托系统实现信息快速传递和履职便捷高效，河长制履职能效实现质的飞跃。

2.问责难——发挥能动：数据赋能强监管

当河长制快速落地以后，河长履职信息实时留痕，随时倒查追溯，敷衍巡河、虚假巡河、只巡不报、避重就轻等不履职、敷衍履职的行为极易暴露，河长制监督考核缺乏量化、全过程、科学的跟踪管理技术路线成为当时面临的主要难题。

在此背景下，广州市在实践中探索，创新推出基于河长系统的“12345”管理体系：以一个系统为中心，将两重保障（制度）、三种履职（要求）、四个管理（管理）、五级河长（架构）统合在一起，为河长制强化监督管理贡献了广州理论。在此管理体系下，广州市一方面起草全国首部河长履职评价地方标准，并以地标为基础在系统上建立了层层收紧的督导监管版块，建成履职评价系统为河长履职打分。利用河长周报定期推送履职评分及履职预警建议，再通过红黑榜通报河长工作表现，最后在曝光台予以通报批评，视情况启动问责机制，坚持提醒在前，问责在后，做实量化考评，使追责有据有力；另一方面，建立了线上灵活流转、高效闭环、公开透明的事务处置（管事）版块，确保各类河湖问题得到有效处置，河长办高位协调，强势督导。

赋能案例：在数据监管下，2017年到2020年期间，河长巡河率从38%上升至98%，日均上报问题数从55个提升至149个，问题办结率从60%提升至99%，2020年初不再出现“0”巡河“0”上报河长，2018 年至 2020年期间，河长履职评分从平均68分上升至73分。

广州“12345”管理体系全方位将管理制度、考核问责制度、地方标准通过信息化手段实现了有效落地，压实了河长及部门责任担当，经过两年的磨合实践，当前河长制已进入常态化运转，逐渐从负面警示向正面激励转变，激发了河长制各岗位的主观能动性，啃下了剿灭黑臭水体这一硬骨头。

3.提升难——强化能力：数据赋能优服务

当河长制履职、考核步入常态化，河长如何跨越专业隔阂，提升管理水平成为河长制发展亟待突破的瓶颈，如何消除河长后顾之忧，打造更接地气、人性化、务实贴心的功能版块成为系统提升的主要方向。

广州市创新提出“优服务”，实行“管服并重，服务前置”，结合应用场景，出版漫画、工作指引、实务手册系列刊物，以通俗易懂的形式总结广州治水硬招实招，提升了河长履职水平和公众护水意识。打造了“一平台四体系”的常态化培训服务，线上线下双轨并行，引导河长从“形式履职”向“内容履职、成效履职”转变。全国首推河长培训小程序，创新河长培训直播“带货”，“卖”技能、“带”服务，探索河长制宣教服务新形式。为提升河长对系统的满意度和接受度，广州结合信息系统推出差异化巡河、履职提醒、多样化巡河等接地气、河长喜闻乐见的人性化服务。

赋能案例：通过河长履职数据分析发现，优秀河长与敷衍履职的河长在履职成效方面差异明显，但巡查频次却无法体现优劣，打击了优秀河长的积极性，一刀切的履职要求已不适应当下水环境长制久清的需求，在数据分析的基础上，广州市深化创新，基于数据分析的水环境预警模型，实行以水质为导向的差异化巡河，正向激励河长，切实为基层减负。

赋能案例：在河长实现自觉 “吹哨”的同时发现关键问题的能力仍有待提高。2017年河长上报重大问题比重仅占27%；职能部门“报到”完成事务处置的能力也不容乐观。2018年中期，超期100天以上问题比重高达25%，超期30天以上问题比重高达38%，根据数据分析结果，广州市开展针对性的培训服务，面向河长提供精英提升课程，面向职能部门开展专业技术培训，同时推出人性化挂账功能，差异化对待各类问题处置。在 “一条龙”服务的推进下，2020年河长上报重大问题比重已近40%，超期问题减少87%。

广州市河长服务综合体系的打造是广州市推动河长制专项治水、攻坚式治水向长效治理过渡转型的主动作为，以培训的常态化带动履职的长效化，以履职能力的强化带动履职成效的深化，以服务的可持续支撑带动环境的可持续治理。

4.攻坚难——扩充功能：数据赋能广支撑

随着河长制工作的深入，广州市剿灭黑臭水体、攻坚劣Ⅴ类水体任务重、时间紧，治理对象和治理专业内容性不断扩展。2017年以来陆续推出8项总河长令和各类专项行动计划，业务的扩张对河长系统的支撑能力和扩展能力发起了严峻的挑战。

结合水利部、广东省、广州市工作任务、8项总河长令和各专项行动要求，广州市快速推出污染源销号、拆违、突击检查、海绵城市等配套功能应用，支撑市河长办靶向施策、精准攻坚。这些功能突破了部门壁垒，把河长办、海绵办的成员单位串联起来，纵向贯穿市、区、镇、村和网格，横向覆盖工信、城管、环保、住建、园林、交通等部门，解决了跨部门信息传递、事务协作、高位协调等问题，实现了事务线上处置和协同治理。在此基础上，广州市持续谋划水环境治理的可持续保障，推动预警前置，研发并实施“履职评价模型”“水环境预警模型”“内外业融合模型”，服务于河长量化考评、黑臭反弹风控和督导资源定向分配，实实在在地成为河长制管理的幕后“军师”。

赋能案例：根据系统数据研判，至2019年8月，广州市黑臭水体消除率仅有70%左右，部门黑臭水体巡河率、问题上报率仍不达标，为加快黑臭水体剿灭进程，广州市探索内外业融合工作路径，并基于该路径研发数据模型，通过内业（系统）数据挖掘问题河湖、问题河长，进行定向巡查和督导，通过外业督导，完善内业分析逻辑。在该路径下，2020年5月，河长巡河率稳定在98%以上，197条黑臭水体全面消除，数据价值在辅助治理决策上得到体现。

赋能案例：广州市地域广阔，“散乱污”场所隐匿、隐蔽性强，单纯依靠人工手段排查非常困难，在此背景下，广州市工信局联合供电局建立了“散乱污大数据智能排查监管系统”，从全市580万个数据总量中，提取出了26万个疑似“散乱污”场所数据，最后核准“散乱污”场所30 799个，节约排查人力约95%，预计为政府部门节约成本约8 000万元。

河长系统业务支撑版块扩张有效推动了跨部门协同治理，强力支撑了广州市“源头治理，全过程治理”理念落地，保障了水利部、广东省、广州市各项政策、任务和总河长令的落实。在河长信息化总体框架下，模块微服务化使得河长制业务功能可以便捷快速扩展，系统生命力旺盛可持续。

5.推广难——积蓄能量：数据赋能全参与

广州水资源丰沛，河网密集，传统“岭南水乡”的生活习性使得公众对优美的水环境有着更高、更强烈、更迫切的需求，黑臭水体的渐进式侵入，逐渐吞噬着市民对美好水环境的记忆，参与的边缘感以及水环境治理不善的失落感使得市民对水环境的渴望日渐麻木，如何重新激活公众的参与活力成为河长制推广成功与否的关键指标。

广州市借力新媒体发展东风通过河长App支撑“河长吹哨、部门报到”，体现政府履职，人大代表、政协委员在App督导体现了社会监督，通过广州市治水投诉、有奖举报公众号、河长培训小程序串联公众投诉互动，体现了公众参与，利用信息化手段构建了共建、共治、共享社会治水格局雏形。在此基础上，广州市河长办携手共青团广州市委及志愿者行动指导中心，推动河长制进社区、进校园，打造“共筑清水梦”“河小青”系列志愿活动；借力“共筑清水梦”漫画形象打造广州治水新IP，面向社会各界开展科普宣传两手抓；组织“数据赋能全民治水”等公众调研活动，问策于公众，深化公众参与感及话语权，为激发全民治水新活力提供能量驱动。

赋能案例：广州市治水投诉微信公众号上线初期，关注人数不足千，投诉数量寥寥无几，为提升群众参与热情，广州市推出微信红包奖励机制，配套违法排水举报奖励办法，推出直播及趣味互动的小程序，快速激活公众参与能量，2020年两个微信公众号“粉丝”已近2万，受理市民投诉1.5万宗，累计发放奖励红包4 761个，红包金额共计3.7万元，违法排水有奖举报公众号收到举报线索9 139宗，查获违法排水行为3 769宗，申请奖励2 342宗，发放奖金超102万元，小程序累计服务超过2万人次。

广州市坚持以人民为中心，不断推动治水主体多元化，创新参与形式、拓宽参与渠道、为公众话语赋权，多措并举为公众参与治水积蓄能量。良好的治水效果及公众参与感的提升重新激活了公众对岭南优美水环境的期待以及治水参与活力，共建、共治、共享社会治水格局不断巩固深化。

三、结 语

广州市在“数据赋能河长制”的探索与实践中，总结出“MADE”理论流程，并以数据赋能理论支撑广州市河长制发展的各环节，赋予河长制“能效、能动、能力、功能、能量”5“能”，实现“有名、有实”向“有能、有效”的进一步跃升。数据赋能河长制实现信息快速传递，实现管理主体、管理对象、工作流程全覆盖，推动河长制在广州快速落地，是为“有名”；数据赋能河长制监管长牙齿，压实河长制各主体责任，是为“有实”；数据赋能河长制服务常态化，提升河长履职能力，赋能河长制支撑精准化，提升靶向攻坚能力，是为“有能”；数据赋能管理智能化、培训常态化及治理主体多元化，赋能循环有机迭代，治理体系逐步升级，以长效机制带动社会的可持续治理，是为“有效”。在数据赋能强效支撑下，广州市已实现全面剿灭黑臭水体，13个国、省考断面全面达标，建成碧道超113 km。当前，广州市河长制正从“有名有实有能”走向“有效”阶段，只要坚持源头治理、全过程治理，利用数据持续赋能，久久为功，以河湖治理为代表的广州市生态文明建设必将结出丰硕的果实。