“十四五”新疆水利高质量发展的思路与对策研究

王 旭，李志军

(新疆水利水电规划设计管理局，乌鲁木齐 830000)

0 前 言

生态文明观是习近平总书记治国理政思想体系的鲜明标识之一[1]。2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水利工作方针，为水利工作提供了根本遵循和行动指南[2]。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上要求，要坚持“山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行”的理念[3]。

如何科学谋划“十四五”新疆水利高质量发展，支撑和服务好新疆经济社会高质量发展，是新疆水利摆在当前的一项重要课题，同时也是新发展阶段新疆水利的历史使命[4]。新疆水利要坚持系统观念、坚持改革创新，实现更高质量、更可持续、更为安全的发展。到2025年，防洪减灾薄弱环节基本解决，水旱灾害的防控能力进一步提升；水资源配置格局显著优化，供水保障水平明显提升；河湖生态环境明显改善，平原绿洲及重要生态廊道生态用水更加合理；监测预警体系基本建立，水利信息化水平显著提升；涉水事务监管效能明显增强。围绕这些目标，本文通过深入学习调研，提出 “十四五”新疆水利高质量发展的总体思路和对策措施，为未来新疆水利工作开展提供借鉴。

1 当前新疆水利发展现状与形势

新疆属温带大陆性气候，降水稀少，蒸发强烈，水资源短缺矛盾非常突出，多年平均降水量150 mm左右，多年平均蒸发量2 000 mm左右，平均干旱指数达到7以上[5-6]。现状新疆人均用水量高达2 456 m3，万元GDP用水量586 m3/万元，分别是全国平均水平的5.6倍和7.2倍，远高于西北其他省区[5]。

1.1 用水总量超标，用水结构不优效率不高

根据最严格水资源管理制度要求， 2030年新疆用水总量控制红线目标是526亿m3，而现状总用水量已达548.8亿m3，比控制红线目标超出22.8亿m3，水资源开发利用率达70%以上，远超国际公认的40%安全线，开发利用已达极限。由于灌溉面积过大、用水方式较为粗放，现状全区农业用水比例高达90%以上，远高于全国平均比例(约62%)[2]；与此同时，灌溉水利用系数仅为0.53，远低于同样严重缺水的京津冀地区(约0.7)；新疆单方水产出的GDP仅为22.2元，为全国平均值的15%，南疆四地州用水更为粗放，和田地区仅为6.4元[7]；农业用水占比高、用水效率低是造成新疆单方用水产出低的根本原因，也是全区用水总量超指标的主要原因。

1.2 水利工程补短板任务艰巨，水资源优化配置格局尚未完全形成

新疆水利基础设施薄弱，水利工程投入不足、历史欠账较多，与当前经济社会发展的要求不相适应。当前全疆多数河流缺少控制性工程，水资源调控能力不足，全疆水库调节库容不足河流径流量的20%。已建成的水库中，平原水库占60%左右，多数建于20世纪60至70年代，许多带病运行，蒸发渗漏损失大；灌区配套设施不齐全，且自动化程度低，骨干输水工程防渗率仅有66%，供水保障程度不高，用水效率效益偏低；全区53处大型灌区，仅有32处列入规划，还有21处大型灌区和177个中型灌区急需改造，灌区现代化改造任务十分繁重；饮水安全方面还存在短板，农村供水管网不完善、供水水质不达标、工程建设标准低、供水成本高效率低、供水安全保障能力有待提升。

近年来，虽然一批重大水资源调配工程相继开工建设，但对形成水资源优化配置格局起关键作用的一些跨流域调水工程和大型山区控制性水利枢纽尚未全面建成，北疆水网和南疆环塔里木水资源配置格局尚未形成；部分调配水工程受水区配套工程建设迟缓，调入的水资源利用率低；部分已建山区水库工程由于输引水工程未配套同步建设，不能全面发挥效益，这些都制约着水资源优化配置格局的形成[8-9]。

1.3 水旱灾害防御工程存在短板，防汛抗旱减灾体系仍不健全

新疆境内河流、山洪沟众多，据不完全统计共有大小河流3 355条[10]，目前治理的河段远远低于需要治理的险工险段，工程建设整体滞后，河流防洪体系不完善。喀什噶尔河、提孜那甫河、和田河等重要灾害性河流防洪设施建设滞后，防洪形势严峻；规划的1 000余条山洪沟得到工程治理的仅有10余条，远不能满足山洪灾害防御需求；全区223条中小河流，虽大部分河流主要险工段开展了治理，但受防洪河段较长、资金等因素制约，防洪河段的达标治理工作任务繁重；多要素全覆盖的预警监测体系尚未完全建立，防洪减灾措施、管理手段等仍有待进一步加强。

1.4 水生态脆弱的局面没有根本改变，治理修复任务依然艰巨

新疆气候干旱，水资源短缺，且时空分布不均，生态环境十分脆弱、恶劣，生活生产用水与生态用水之间的矛盾十分突出[11]。长期以来，由于水价特别是农业水价长期低于成本价运行，致使部分区域农业灌溉用水严重挤占生态水，多数中小河流水资源开发利用过度，造成河流断流加剧、湖泊湿地萎缩甚至干涸[12]。如塔里木河四源流向干流稳定输水和平枯年份下游生态用水的问题没有得到根本解决，乌伦古湖、艾丁湖、艾比湖、博斯腾湖等重点河湖急需系统治理。天北经济带、吐哈盆地、塔额盆地、开-孔河等区域地下水超采十分严重，超采总量达33亿m3，地下水超采引发了地下水位持续下降、土地沙化与荒漠化加剧等生态问题[5]。

1.5 行业监管能力薄弱，良性运行机制尚不完善

水资源开发利用标准体系、管理体制机制尚不健全，流域水资源管理尚未全部实施统一调度，兵地之间没有建立统一的水资源协调机构。此外，水资源监测、计量等手段落后，水权制度建设、水价和水市场综合改革推进缓慢，特别是南疆地区，水价整体偏离成本严重，供水水价仅占总成本的39.8%，水价远远未达到供水成本。水利信息化水平较为落后，水资源监测体系不完善，水利信息化水平对行业强监管支持能力明显不足。

2 “十四五”新疆水利高质量发展的总体思路

根据习近平总书记治水兴水重要论述精神，立足新疆水利改革发展现状，按照国家水安全保障和节水行动的新要求、新形势，“十四五”期间，为推动新疆水利高质量发展，要认真贯彻习总书记的“十六字”治水方针，做好“两个统筹”即统筹做好节水、蓄水、调水文章，统筹生产、生活、生态用水，推进“一项改革”即水利体制机制改革，坚持一个“总基调”即水利工程补短板、水利行业强监管；要以强化水资源节约保护为突破口，以重大水利项目为着力点，加快构建水资源科学配置体系、水旱灾害防御体系、水生态文明和河湖健康安全体系、行业全面监管体系等“四大水利体系”，推动水资源、供水、防洪、生态“四个安全”保障能力显著提升。

3 “十四五”新疆水利高质量发展对策措施和建议

3.1 坚持节水优先，加快构建水资源优化配置格局

(1) 坚持节水优先，推进节水型社会建设

严格落实“节水优先”方针，强化结构节水、源头节水，深挖农业节水潜力，大力推进节水型社会建设，坚决抑制不合理用水需求，加快推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。以沙雅县和于田县节水增收试点为模板，继续深入推进节水工作；继续实施叶尔羌河、喀什噶尔河等53个大型灌区和332个中型灌区节水改造工程建设，提高渠道防渗率，提升节水水平；通过采取“退地减水”等一系列措施，落实最严格水资源管理制度；建立健全节水机制，深入开展节水评价工作。

(2) 打好“蓄水”基础，用好“调水”补充

尽快建成大石门、阿尔塔什等控制性水利工程，加快在建玉龙喀什、大石峡等山区控制性水利工程，规划建设一批山区骨干控制性工程；统筹当前长远，加快完善水资源优化配置格局。北疆水资源配置格局以伊河和额河调水工程为主干，通过水库水系连通工程，加快实现伊河、额河调水工程的汇合，将北疆所有重要河湖、水系连通，实现水资源联调联控、互通互补，形成合理配置和高效利用的北疆“水网式”水资源优化配置体系；东疆地区要加快供水工程及相关配套工程建设，加快水库、湖泊保护治理等工程建设，逐步改善盆地脆弱的生态环境；南疆地区加快推进已纳入相关规划的大中型水库建设和水库至灌区的配套工程建设，建成以山区控制性水利枢纽工程为支点的“环式”水资源配置体系。科学谋划并实施塔河源流下游绿色生态廊道保护工程，对叶尔羌河、和田河、开-孔河下游生态廊道进行修复[8]。

3.2 统筹生产、生活、生态用水，构建水资源保护和河湖健康安全体系

(1) 加强顶层设计，强化规划引领作用

必须加强顶层设计，协调多部门之间的利益关系，统筹生产、生活、生态用水；超前开展水生态文明建设规划编制工作，修订和完善水资源保护、生态环境功能区划、地下水利用与保护等规划；加强水资源问题研究，在规划设计阶段就充分预留水台环境的用水份额[7]。

(2) 坚持兵地一盘棋，建立兵地流域管理模式

要站在全局的高度，坚持“兵地一盘棋、全疆一盘棋”的思想，谋划新疆水利发展布局；兵地双方应按照“顾全大局、尊重历史、互谅互让、协商解决”的原则，探索建立以流域管理为主、区域管理为辅、兵地一盘棋的水资源统一管理体制[7]。

(3) 强化落实最严格水资源管理制度

严格落实水资源管理“三条红线”制度，落实水资源消耗总量和强度双控制；坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束；落实水资源管理和水生态空间管控责任和考核制度，逐级建设目标考核责任制；加快建立统筹推进生产、生活和生态的激励约束机制[7]。

3.3 着力补齐水利基础设施短板，打通水利发展“瓶颈”

(1) 以保护人民生命财产安全为重点，着力构建防洪安全保障体系

加快喀什噶尔河、克里雅河等15条重点灾害性河流、200多条中小河流、1 000多条重点山洪沟的防洪治理工作；持续推进乌鲁木齐市等重点城市应急防洪工程建设；加快规划内剩余的200多座大中型病险水库(水闸)除险加固工作，全面提升防灾减灾能力。

(2) 以完善城乡供水网络体系为重点，着力提高供水安全保障能力

强化饮用水水源地保护，进一步加大对老旧管网和配套设施的改造力度，完善供水网络体系；按照城乡区域协调发展和乡村振兴战略部署，持续推进城乡一体化规模化农村供水工程建设，力争实现城乡供水“同水质、同服务”目标，不断提升农村饮水安全保障水平。

(3) 以修复治理与保护水生态为重点，着力构建国家西北生态安全屏障

严守水资源水环境水生态红线，加强水生态系统保护和修复，构建河流绿色廊道；坚持水生态环境保护优先，在全面分析水生态环境制约因素和水资源、水环境、水生态承载能力的基础上，加快塔里木河、和田河、克里雅河、玛纳斯河等重点河流以及艾比湖、艾丁湖、柴窝堡湖、乌伦古湖等重点湖泊的生态治理与修复工作；突出抓好地下水超采治理，严格管控地下水开发利用总量、水位、用途、水质及机电井数量；加强生态水量调度，优化生态输水补水方案，做好塔里木河等重点流域区域生态输水、补水工作；以生产建设项目监督管理为重点，以完善制度、强化管理为主要措施，不断加大水土保持监督力度。

(4) 以加强水利信息化建设为重点，提升水利智慧化水平

新疆水利信息化要以“大平台、大系统、大数据、大安全”一张蓝图绘到底的原则，补齐信息化基础设施短板，建设治水管水应用系统，初步建成业务协同的应用体系，显著提升水资源开发利用、防汛减灾、河湖监管、工程建设管理与安全运行、水环境水生态保护等水利业务系统的科学化、智能化和便捷化水平，以水利信息化驱动水利现代化。

3.4 完善监管法治体制机制，建立健全监管制度体系

(1) 完善流域水利管理法规制度体系

探索创新流域综合管理体制机制，实行流域统一管理与区域分级管理、统筹协调和各部门分工负责相结合的流域综合管理体制；搭建流域保护治理规划、最严格水资源管理、水量调度、执法监管等一体化的管理制度框架；完善河湖管护模式；全面落实最严格水资源管理制度，建立健全区域用水效率指标与年度用水计划相结合的管理机制；建立水环境生态补偿制度和标准体系。

(2) 深化水权、水价和水市场改革

继续推进农业水价综合改革，推行农业用水总量控制和定额管理；充分发挥水价杠杆作用，持续推进生活用水和工业用水水价改革，落实用水总量控制和超定额累进加价制度；建立完善水权交易制度，开展多种形式的水权交易，促进水资源从低效益领域向高效益领域流转。

(3) 全面提升涉水事务监管水平

重点完善行业监管体系，从法制、体制、机制入手，建立1套务实高效管用的监管体系，实现制度治水、制度管水；着力从水资源、河湖泊、水利工程、水旱灾害、水土保持、水利资金及水利行政事务工作等6个方面进行全方位监管，全面提升涉水事务监管水平。

4 结 语

长期以来，新疆经济社会发展和生态文明建设受困于水资源配置骨干网络不完善、用水结构不合理、用水效益低、过度开发威胁平原绿洲生态、防洪基础设施薄弱等水问题的局面未得到根本改变，这些问题直接制约着新疆经济社会的高质量发展。科学谋划“十四五”新疆水利高质量发展，就要积极践行“十六字”治水思路，践行“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，以节水为优先方向，以重大水利行动和项目作为突破口，初步构建水资源优化配置格局、河湖生态健康安全保障体系、科学的水治理体系和现代化的治理能力，为新疆经济社会高质量发展提供坚强的水利支撑和保障。