新建市域（郊）铁路可持续发展研究

王建永，林泽宇

（1.宁波市城际铁路发展有限公司，浙江宁波 315042；2.香港浸会大学，香港九龙 999077）

1 引言

市域（郊）铁路对都市圈发展发挥着重要作用，与城市地铁、高速铁路相比，工程造价相差不大，但客流强度低很多，国内已建或在建项目，通常按地铁、市域快线、铁路3种技术标准建设，基本以客为主，不跨线运营，个别项目运营亏损严重，可持续发展压力大，针对项目可持续性差的主要原因开展分析研究，提出新建市域（郊）铁路与国铁接轨并跨线运行、采用“股权+人才+市场”的混合所有制模式建设和运营市域（郊）铁路及车站综合开发的初步思路，为新建市域（郊）铁路可持续发展提供参考。

2 富余运力兼顾长途客货运

2.1 充分认识市域（郊）铁路的客流强度和旅客出行规律

根据国家发改委《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础[2017]1173号）文，市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、高速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。从该定义看，因线路地处市郊及周边城镇组团，沿线人口数量、密度及出行频率远小于城市轨道交通沿线，理论上的客流强度要远低于城市轨道交通，目前已建成运营的项目也充分证明了这一点，大部分项目日客流强度在10万人次以下。根据上海金山、宁波等地的实践，客流集中在早晚高峰，平峰时发车间隔较长，因在途时间较长，需提供尽可能多的座席，通常由8编组列车担当，若以8编组列车的最大载客量计，双线市域（郊）铁路的极限断面载客能力达180万人次/天，若以510个座席计算，断面载客能力也到47万人次/天，即发挥线路运能的25%，就可满足市域旅客的出行需求，线路有很大的富余运能。

2.2 正确选择技术途径，发挥市域（郊）铁路的富余运能

调研国内地方铁路项目，利用国铁网开展长途客货运输是项目盈亏的关键，如金温铁路利用长途客货运，资产负债率从79%降到不足30%，长株潭铁路跨线交路是本线交路收入的2倍，金山铁路货运收入是本线市域客车收入的1.5倍。由于市域（郊）铁路本线长度不长，本线范围内的货物运输相比公路没有优势，故要利用市域（郊）铁路的富余运能，必须要与国铁实现跨线运行。

既要实现与城市轨道交通相似的运营模式又要充分利用富余运力实现减亏，在技术上，则宜与国铁线路接轨，站前采用铁路技术，站后采用地铁技术，应用中国列车运行控制系统CTCS2+列车自动运行系统（ATO）控车，以满足公交化运行的要求，向下兼容列车运行监控装置（LKJ）控车，实现本线既可以运行市域动车组，又能运行货物列车和普速列车，根据项目沿线长途客货运输的需求，开展长途客货运业务，在有效优化区域长途客货运输的结构外，提高项目收入。

3 “股权+人才+市场”的混合所有制模式建设运营市域（郊）铁路

3.1 传统全国有资本模式和公私合营（PPP）模式存在的问题

由于市域（郊）铁路项目投资大，传统全国有资本模式下，主要存在着3方面弊端：①建设期资本金出资压力大，以一个200亿元的项目为例，建设期通常需要承担40%的资本金，即80亿元，建成后还本付息期短，还本付息压力较大，政府还贷或经营性融资的还本付息期，通常在15～30年，即需要在15～30年内清偿本息，每年需等额还本付息8亿～11亿元；②国有企业在履行公共交通的社会职能时，提高收入来源和降低成本的动力不大，运营成本较高；③需要培养、维护产业链人才，有些人才使用率较低，人才维护成本高。

在经典的PPP模式下，弊端更多，突出表现在5个方面：①社会资本的投资回报率高于银行利率，建设运营成本比传统的全国有资本模式高很多；②政府和社会资本是零和游戏的对立面，在通常30年的合同期内，一些矛盾很难调和，因市域（郊）铁路具有独占提供公共服务的特性，建设运营期政府被社会资本绑架的风险较高；③在运营期，在同样的还本付息期限下，每年可行性缺口的补助金额远比传统模式高；④PPP投资商对设施设备的维护以合同期为目标，不以项目的全寿命周期为目标，造成合同期满项目移交时问题较多，资产的实际价值损失较大；⑤PPP投资商不可能覆盖市域（郊）铁路产业链人才，人才培养、维护相比国有企业更难。

3.2 “股权+人才+市场”的地方国有资本控股混合所有制

在国家大力提倡国有企业混合所有制改革的大背景下，结合市域（郊）铁路建设市场的地方政府主导特点，并考虑地方政府普遍缺少铁路全产业链技术人才的情况，采用“股权+人才+市场”的混合所有制模式，即地方国有资本过50%控股，通过直接入股或公开招标的方式，邀请市域铁路全产业链上的企业入股，包括设计、施工、动车供应商、通信、信息技术（IT）、地产开发商等企业，以总承包市场收益+ 2%～3%的投资基本收益+固定资产残值收益，吸引铁路产业链企业资本，同股同权，政府通过可行性缺口补助、购买服务等方式实现项目的可持续发展。

这一模式可实现社会资本和政府的共赢。从社会资本看，原本总承包项目必须自带的启动资金转变成股权，短期内不增加企业负担，但给企业带来了市场，而且在政府购买服务基本确保有2%～3%的收益外，通过挖潜，降本增收，提高项目的实际回报率，最大的收益是残值收益，铁路资产的实际残值会远远高于账面价值，以路基为例，折旧期满后的残值为原值的5%，而实际的价值，随着地材价格的上涨，会比入帐的原值更高。从政府的角度，该模式也有很大优点：①国有资本控股，与社会资本为利益共同体，相比PPP模式，建设成本更低，最重要的是全寿命周期内地方国有资本控股，避免了PPP项目中被社会资本绑架的风险；②相比全国有资本模式，建设期资本金压力减半；③以全寿命周期补贴折旧及利息方式计算，铁路资产的加权平均折旧年限为50～60年，即实质性地将还本付息延长至50～60年；④各类人才由股东单位提供，各类技术支撑有保障，人才维护成本低；⑤社会资本由于其逐利性，会更加注重建设运营期的经济性，创收动力较强，相比全国有资本模式，项目全寿命管理效率更高，运营成本更低。

4 车站综合开发区分铁路红线内与红线外

以交通发展提高土地价值，以土地预期收益作为项目建设运营资金的来源，已成为交通基础设施建设资金来源的重要途径，较多的做法是将指定位置的一定数量的土地由地方政府与项目公司签约出让给项目公司，约定土地出让时间、出让金返回方式等。在实际的项目操作中，土地利用规划调整到位大概率迟于项目建设进度及运营资金的需求，使得项目公司在建设运营期陷入财务危机的概率较大。应对这种危机的方式，除了政府财政的补助外，更多的是以借新还旧方式实现，可持续性较差，分析这种现象的主要原因有2项：①受国家耕地保护的严控，土地利用规划调整周期长；②土地价值变现涉及的政府部门多，包括规划、国土、财政等，这些部门往往是随着政府工作重心的转移而转移，对于大部分的项目，开发用地不可能和项目建设用地同步调整到位，在项目建成后，随着地方政府工作重心的转移，这些部门也随之转移，使得开发用地的规划调整、出让周期更长，再加上人事变更，土地价值的变现会更加困难。

结合市域（郊）铁路车站项目建设用地审批早于开发用地到位的现状，以及城市规划调整、开发用地出让、开发收益分成的政策特点，将车站综合开发区分铁路红线内与红线外，提高以公共交通为导向的开发（TOD）的可操作性。

和城市轨道交通旅客到车站的方式以步行、非机动车为主不同，市域（郊）旅客到达车站的方式以私家车、公交、出租车、非机动车为主，步行到站的旅客占比很少。因此，和铁路车站类似，每个车站会配置一定数量的停车场、旅客接送通道及旅客疏散广场，甚至是公交首末站，是个微型的综合枢纽。这些设施用地通常与项目建设用地同步申报，同步审批到位。结合市域（郊）列车运营趋向城市轨道交通模式以及车站周边的物业价值会较快增长的特性，在参照铁路车站布局方式前提下，在停车场、车站、公交首末站、旅客疏散广场开展上盖物业开发，除通常的住宅、商业用房外，开展充电桩、物业租赁等业务。这些早期的综合开发，与项目捆绑，实现同步设计、同步施工，同步变现土地开发价值。

因市域（郊）铁路建设带来的城市规划调整，依法是地方政府的职责，是个比较漫长的过程，以车站为核心约1 km范围的综合开发，很难脱离城市规划而实现，所以，红线外的TOD的责任主体不宜由市域（郊）铁路项目公司承担，TOD的规划、土地收益宜全部交给地方政府，根据项目全寿命周期内的建设运营缺口需求，确定缺口补助专用储备土地，制定出让计划，年度缺口资金由地方财政统筹，并纳入年度预算。这种模式下，项目公司资金链与红线外开发用地价值变现脱钩，同时也避免了政府工作重心的转移，有利于项目的可持续发展。