以数字治理提升政府决策能力

吴新星

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。新一轮信息技术迭代发展，政府治理数据指数增长，既为政府决策带来了新的思维、新的技术，也带来了新的问题和挑战。数字治理背景下，实现政府决策能力的提升，必须遵循数字治理逻辑，在决策理念、组织、机制、行动、资源等方面进行系统性革新。

数字治理逻辑下政府决策的新特征

数字治理是运用大数据、云计算、移动互联网、人工智能、区块链等新一代信息技术建立的多元主体参与、开放协同的公共治理体系。基于数字治理逻辑的政府决策，也呈现出新的特征。

需求供给共促的决策模式。政府决策必须以人民为中心，但具体决策中则交织着区域利益、部门利益、群体利益和个人利益。数字社会背景下，城乡居民、政府部门、市场主体和社会组织的需求，可以通过大数据、云计算、人工智能等技术进行传递，为政府决策提供丰富信息，真正实现“以人民为中心”的决策导向。

治理数据的收集、沉淀、传输和共享，要求政府决策机制进行系统运行和无缝隙协作。系统性政府决策模式，是从数据的形成、存储、传输、运用的全流程视角，建立数据中心、应用平台和技术规范，确保政府决策时有数据、数据能用、数据管用。无缝隙政府决策模式，就是要打破科层制专业分工所形成的数据孤岛、职能分割、治理碎片，推动信息、资源、权力、职责的集中整合、扁平管理、无缝衔接，实现多元治理主体在政府决策过程中的集体行动。

技术制度融合的决策模式。数字治理是电子政务从技术层面向治理层面的跃升，体现了数字要素和治理要素的融合。数字治理逻辑下，通过信息技术收集沉淀经济社会发展各类数据，运用云计算、区块链等技术实现数据的归类、计算和阐释，并进入政府决策议程。同时，新一轮信息技术推动的数字化是跨时空、立体化、全息式的，在价值上体现人民本位，在组织上促进治理体系的扁平化、分权化和无缝隙，在目标上推动技术赋能和治理效能的双重优化。

多元主体协同的决策模式。信息技术驱动着治理主体的多元化、治理结构的扁平化、治理过程的开放化和治理效能的回应性。大数据技术具有规模性、多样性、高速性、高价值性的技术属性，同时呈现出权力多中心、交互回应性、网络关联性、需求个性化的社会属性。数字治理逻辑下的政府决策，本質上要充分利用现代信息技术的优势，突破政府单一主体格局，建立政府、市场、社会和公民个体多元共建共治共享格局，才能不断提升决策能力。

当前政府决策能力的瓶颈

客观而言，新一轮信息技术革命仍处于初步阶段，政府决策体制和行动机制也存在路径依赖。基于数字治理逻辑的政府决策能力，仍存在较大的提升空间。

服务思维相对不足。当前，数字治理大多基于两种逻辑：一是由于上级数字政务建设考核或基层治理创新的压力而进行的改革;二是基于解决现实社会治理难题的改革。两者都遵循同样的管理思维，而非服务思维。在这种思维指导下，政府部门对信息技术的期望，主要是收集居民和社会主体的数据，确保“一切心中有数”。部分智慧政务平台，限于机械的数据采集、存储和线下业务的线上化，对治理数据如何挖掘、如何运用缺乏想象力和创新能力。

数字治理基础设施建设不足。数字治理的基础设施，除了硬件设施之外，还包括基础治理数据中心、数字治理规范和标准体系、多领域的数字治理应用平台体系等。近些年来，尽管部分政府部门对“大数据”“互联网+”“人工智能”“区块链”有了一定了解，但对这些技术的原理、逻辑和应用场景的理解还不到位。受制于理念、财力、人员等各方面因素的差异化，各地基础数据库和公共治理应用平台的建设存在较大差异。

数字治理顶层规划不足。数字治理、技术开发标准的顶层设计不足，将导致基层政府碎片化的自主创新;碎片化的自主创新过于依赖试点资源投入，又进一步造成试点经验普及推广的困难。数字化建设投入的人力、物力、财力巨大，顶层规划不足和自主创新碎片化会造成大规模的数字化重复建设和浪费问题。

决策主体间机制不畅。当前，治理数据正以指数级的速度增长，这对政府的治理能力提出了要求。在传统治理体制之下，往往通过不断增加垂直管理层级和精细化横向的专业分工来应对各种治理难题。这可能演变为一个个封闭的数据模块或信息孤岛，进而成为政府决策数据化建设难以攻破的数据堡垒。

以数字治理提升政府决策能力的路径

以数字治理提升政府决策能力，需要推动数字技术与治理、决策机制的融合互促，促进政府决策理念、资源、机制、行动等方面的系统化创新。

确立以人民为中心的决策理念。以人民需求为决策的起点，通过行业、产业、政务等平台收集群众需求信息，分类筛选后进入政府决策议程。让人民群众在政府决策过程中享有表达权和参与权。完善网格化治理平台、信访等渠道，完善意见征集、结果公示等机制，充分利用信息技术，精准把握人民生产实践需求，不断满足人民对美好生活的向往。建立回应性强的政府决策机制。政府决策以是否实现、是否满足了人民的需要为标准，建立定期反馈机制，形成公众参与、专业化服务的决策效能评估体系。

形成体系化的决策资源。建立决策所依赖的基础大数据平台。以GIS地理信息库为基础建立统一的基础数据平台，各条线部门将人口、房屋、法人等基础数据要素沉淀至基础数据平台，基层社区网格员定期对基础数据进行更新维护，确保政府决策大数据的准确性。提升数字化治理的思维，不断推动决策系统和应用平台的迭代更新。建立数字治理的制度规范和技术标准。各级政府应建立数字治理的发展规划和行动方案，统一本级政府数字化建设的技术语言和标准，制定数据安全相关管理规定，实现政府决策数字化建设的科学、有序、安全和可持续发展。

构建无缝隙的决策机制。形成政府部门内部、政企之间、政社之间的协同行动机制。通过政务平台的流程优化及线下联席会议等形式，推动治理问题的解决和公共服务的供给。实施政企合作、政社合作、管运分离的运营模式，充分发挥政府的规划、引导、协调和监督功能，发挥企业和社会组织的人才、技术优势及应对居民需求较灵活的机制优势，实现政府与企业的优势互补。

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院，东吴智库） 责任编辑：李佳婧