交通强国视角下城市公交高质量发展策略的探讨

姜 辉

（辽宁省交通运输事业发展中心，沈阳 110003）

引言

2019年9月，党中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，各地区各领域积极贯彻落实，在着眼于重大交通运输装备、大型交通基础设施、先进交通运输科学技术的研发制造推广应用的同时，推进交通运输服务高质量发展，也是交通强国应有之义和必然要求。本文就交通强国视角下城市公交高质量发展策略进行探讨，分析城市公交发展面临的形势，提出政策建议，以期推动城市公交优先发展战略的深入实施和治理能力提升，在城市公交领域切实落实交通强国战略。

1 当前城市公交发展的阶段水平

2012年国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见下发以来，各地城市公共交通事业进入相对较快的发展阶段，也取得了明显实效，特别是交通运输部组织开展的“公交都市”创建活动促进了一批城市公交发展水平提升，并加快了全国城市公交发展进程，但城市公交领域整体上看与交通强国要求还有较大差距，仍然是公共服务领域急需补齐的短板，主要体现在几个方面。

（1）城市公交法制建设滞后仍未扭转。目前，国家层面仅有交通运输部发布的《城市公共汽电车客运管理规定》部门规章，而城市公交工作责任主体是城市人民政府，涉及众多部门和领域，特别是涉及财政投入、土地使用等关键问题，一个部门规章难以切实推动解决。

（2）城市公交发展基础仍较薄弱。城市公交作为具有突出公益性的公共服务行业，所需资金投入、用地划拨、路权保障等各项优先政策落实还不到位，公交发展所需的机制性、制度性安排在大部分城市还处于不同程度的缺失状态。

（3）城市公交服务品质距离人民群众美好出行愿望还有较大差距。一些城市公交线网覆盖不足，服务标准不高，候车时间长问题突出。

（4）城市公交管理还有很大提升空间。行业管理部门管理还不够精细，专业力量不足；大部分城市公交企业经营还比较困难，包袱沉重，效率低、冗员多等现象还较多，企业主体活力还不强。

（5）城市公交主体地位还未完全确立。随着机动化进场的加快，小汽车发展迅猛，各城市普遍存在着城市公共交通出行分担率提升的压力，相当一部分城市的公共交通机动化出行分担率还不到50%，城市公交在城市交通中的主体地位还未真正确立。

2 交通强国视角下城市公交发展面临的形势和要求

全面小康社会即将实现，交通强国背景下的城市公交服务必须立足于满足广大人民群众对美好出行的追求，不能停留在低水平、走得了的层次上，需要更多地体现高质量、高水平发展上[1]。

2.1 需要进一步确立公交优先发展战略的法律地位

尽管国务院文件明确了城市优先发展公共交通的国家战略，但公交优先发展战略还未真正上升到法律层面，急需以国家立法保障公交优先，才能从根本上解决制约城市公交发展的一些深层次问题，真正实现城市公交高质量发展，补齐交通强国在城市公交领域的短板。

2.2 需要巩固强化城市公交在城市交通中的主体地位

城市公共交通不发达就会刺激小汽车更加快速增长，小汽车快速增长又不利于公共交通发展，形成恶性循环。因此，交通强国的一个基本要求就是将城市公共交通作为以一种能与小汽车竞争的、高品质的交通方式来定位，充分发挥公共交通集约、高效的优势，确立巩固城市公共交通的主体作用和地位，满足一般城市公交占机动化出行分担率不宜低于50%，发展轨道交通的城市不能低于60%的要求。

2.3 需要打造人民满意的城市公交服务体系

（1）提升公共交通服务均等化水平。受制于城市财力等限制，特别是新城区、远郊区等人口密度、出行强度相对不高的地区，公交线网密度也相对较低，群众出行便利性不足。交通强国要求公共交通服务更均衡，百姓出行更方便，残疾人等特殊群体也能很好地享受到乘坐公共交通工具出行的便利[2]。

（2）实现优质服务。要将提供与小汽车有竞争力的高品质出行服务作为城市公交发展目标，不能延续低质低价策略，只有多样化、多层次，重视出行体验、强调舒适出行的公交服务才是有生命力的健康的公交服务。

（3）打造综合运输服务体系。铁路、民航、水运、公路、轨道等各种运输方式发挥自身经济技术优势，在目标约束条件下规划最优出行方案，通过城市公共交通实现方便换乘高效衔接，保证运行时刻精确匹配、出行信息服务立体整合，并实现自动适应性的调整。

（4）实现顺畅出行。城市公交可靠性是决定其发展潜力、是否具有吸引力的关键因素，要加大路权优先的保障力度，实现双20，即中心城区公交线网专用道设置率达到20%、高峰期公交车运送速度达到20公里/小时以上。

2.4 需要实现城市公交系统健康持续发展

目前，许多城市公交系统仅处于维持运行状态，还谈不上健康发展，甚至为节约成本仅提供低标准服务。

（1）城市公交企业经营状况需要尽快改善，城市公交持续服务所需资金应得到制度性保障；企业应加强改革创新，推广先进技术提高效率、节约成本，公交系统资源管理和使用效率还需要提高。

（2）应建立交通出行费用分担机制，城市公交系统运行所需资金投入过多依靠政府财政资金的状况也应适当调整，通过乘客合理付费促进城市公交系统更好发展、更可持续发展。

（3）前瞻性地规划预留土地，新建小区等配建公交设施应得到刚性落实，消除公交设施长期匮乏的现象。

2.5 需要健全完善标准规范和机制制度

（1）现有标准应及时修订，以适应发展需要，如：2004年公安部制定的城市公交专用道标准应研究修订。

（2）填补标准空白，如：开通公交线路应具备的条件标准。

（3）健全机制性制度，如：大多数城市政府在城市公交投入方面也是“一事一议”，城市公交政策性亏损补贴补偿机制缺失。

（4）程序性制度缺失，如：城市公交线路的开辟不是按制度、程序实施，而是通过人大代表建议、行政命令方式落实，高质量发展阶段需要变被动适应为主动研究解决。

2.6 需要以更加经济绿色方式发展

不仅要投放新能源公交车，推广绿色节能车辆装备，还要在城市公交的规划、建设、运营、管理过程全方位贯彻绿色、经济的理念，渗透到每个环节、每个工作岗位。比如：推广自动洗车设备，提高效率、节约用水，既经济又环保。作为基本公共服务，城市公交的本质要求必须实现经济性，特别要重视通过科技手段节约成本，比如，有的城市采用“智慧收银”，收车后投币箱内现金自助式交付，辅之以必要的信息化手段，减少了人力成本，积少成多，不断降低成本，提升经济性。公交高质量发展具有更广泛意义上的经济性，通过便捷出行、节约乘客出行时间，将创造更多社会财富。应进一步加强对城市公交发展带来的经济效益、社会效益进行更深入的研究，加大研究成果的宣传力度，让绿色出行理念更深入人心。

3 交通强国视角下城市公交高质量发展的政策建议

3.1 加快城市公交领域治理体系建设

（1）将公交优先上升到法律层面。多年持续推动的《城市公共交通条例》尚未出台，公交优先急需立法支持，通过立法组织动员各方力量、社会各界共同参与[3]。目前，道路交通运输领域只有《道路交通安全法》，在立法资源有限的情况下，建议研究探讨将涉及城市公交、出租客运、公路客货运输、租赁等与道路运输有关的法律关系调整纳入《道路交通安全法》，并将该法名称调整为《道路交通运输法》，既节约了立法资源，又丰富了《道路交通安全法》的内涵，为道路运输领域法制建设提供有力的法律保障和顶层设计，解决道路运输领域无“法”可依的状况。

（2）强化标准规范体系建设。城市公交是政府应当提供的基本公共服务，提供什么样的服务、如何提供服务、服务结果如何考核就应当通过标准规范来衡量，健全标准规范体系是高质量发展必然要求[4]。城市根据所处发展阶段，统筹考虑城市财力、乘客公交出行费用分摊比例等因素，选择适合实际的公交服务标准[5]。

（3）健全完善相关工作机制。一是健全完善城市政府领导下各部门参与的城市公共交通工作联席会议、领导小组等议事协调机构，落实政府主体责任，发挥各部门职能作用，共同推动城市公交优先发展，落实优先发展政策。二是建立专项工作机制，比如城市公交政策性亏损补贴补偿工作会商机制、公交专用道建设工作协调机制等。

3.2 强化城市公交规划约束作用

（1）为落实城市公交优先发展战略，应把城市公共交通引领城市发展的理念（TOD）作为《城市总体规划》编制的基本原则之一，从而在源头上落实公交优先战略，并在《城乡规划法》中做出明确规定。

（2）明确《城市公共交通规划》的法律地位。目前，因缺失充足的法律依据，有的城市没有编制《城市公共交通规划》；有的城市虽编制了《城市公共交通规划》，但因其法律依据不足，实施起来刚性不足。应明确规定《城市公共交通规划》编制的强制性，城市政府应将规划批复给各区政府及自然资源、住建、交通、公安、财政等部门，并提出规划落实的严格要求，而不是简单地批复给交通运输部门落实，确保规划落实到位。

3.3 以提升吸引力为导向，建设有竞争力的公交服务系统

（1）全面提高公交运行可靠性。常规公交因受地面交通状况影响，特别是交通拥堵严重的城市、时段、路段，公交车运送速度较低，出行时长不确定性较大，可靠性差成为影响公交出行吸引力的最主要因素。应研究修订《城市公交专用道》标准，公安、交通、住建等部门应建立相应工作机制，按照“越堵越设”的原则，在最需要设置专用道的路段、堵点给予公交车优先通行权，以相对于社会车辆更高的通行速度、更短的出行时间来吸引更多人选择公交出行，提升公交出行分担率。公交专用道在大城市中心城区应成网，在中小城市应公交走廊全覆盖，确保交通强国提出的都市区1小时出行的愿景能够实现。

（2）持续提升乘客出行体验。以实现群众美好出行为目标，按照出行即服务（MaaS）[6]的思想，全力提升乘客出行体验。出行信息服务（通过公交APP等）应覆盖全部公交线路和车辆，用更好的辅助出行规划减少候车时间；通过智能视频计数等信息技术手段动态监测公交车厢内拥挤度并实时动态发布，引导乘客合理选择出行时间、线路和车辆，提高乘坐舒适性，改善出行体验。

（3）注重发展高品质个性化服务[7]。积极推动城市公交领域供给侧结构性改革，发展多样化、多层次的服务模式，发挥各种模式的优势，更好满足不同群体的个性化出行需求。要大胆迎接互联网带来的变革，对传统公交进行改造，应用新的科学技术推动传统公交企业产品创新，比如部分城市正在积极探索开展的定制公交、网约公交、动态公交等。

（4）具备更强的普遍服务能力。要注重提升新城区、远郊区的普遍服务水平，合理分布中转换乘站点，通过微循环、支线、社区巴士等接驳小线，并与慢行系统、共享单车配合运用，汇集乘客到骨干网络，既满足人口低密度地区的出行需求，又尽可能降低单人次交通成本支出。对于低密度客流、远郊区线路，若执行与中心城区一样的发班密度显然是公共交通资源的不合理配置，也降低了公共资源的效率。城市公交线网组成线路应分类分级管理，并以路号、车体颜色等显著方式标识。

（5）充分发挥常规公交的基础性衔接服务保障功能。城市公交线网以其灵活、经济、方便的特点，围绕重要交通枢纽进行布局，为民航、铁路、公路客运站、水路客运码头、轨道交通站点、旅游集散中心等客流集疏枢纽提供基础性衔接服务保障，成为各类交通枢纽高效运转、发挥作用的关键影响因素。应建立常规公交与重要交通枢纽出行信息共享机制，实现运力安排联动、发班动态调整，最大限度发挥公交基础性出行服务保障，应研究制定相关标准和规范以指导规范服务行为。

3.4 将信息智能技术深度融入城市公交系统体系

（1）拓展应用广度。公交信息化建设要从智能调度系统、出行信息服务、乘车移动支付等方面向公交企业内部管理延伸，提高生产经营效率，堵塞管理漏洞，提质增效，促进国有公交企业改革；要建设完善城市公交行业管理部门监管系统，提升监督管理能力，为开展服务质量和管理效率评价、政策性亏损补贴等提供基础支撑，向智能获取、动态监测等领域拓展。

（2）加大应用深度。目前初级的智能调度已不能适应发展需要，应结合企业管理制度建设的深化进行迭代开发，将智能调度提高到新的层次高度。开展城市公交智能监测系统建设，向智能感知运行状况、获取出行需求等方面延伸，不断提高信息智能技术应用深度。

（3）强化信息互联互通。将公交应急处置系统与整个城市运转中心有机衔接，与社会有能力获取相关信息资源的企事业单位合作共享信息资源，为更广更深的场景应用创造可能。

3.5 推进改革创新激发国有公交企业活力

目前，大部分城市公交行业以国有企业为主力，且大都经营困难，在看到困难的同时，我们也要看到压力促改革带来的机遇。

以贯彻中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》为契机，以落实财政补贴政策、出台成本规制制度为切入点，推动国有公交企业改革，精简机构、压缩机关人员，实现企业管理扁平化、减少管理层级，人力向一线倾斜；建立职工数量定额管理制度，以线网运力配备为基础，以车数定驾驶员数，以驾驶员数定管理人员数，全力控制人力成本；鼓励城市公交企业将非主要业务外包，控制人力成本；加大信息化投入，实现企业管理信息化，建成企业管理信息系统，将人员、车辆、物料、设施等诸要素全部纳入信息化管理，堵塞管理漏洞；引进管理人才，优化管理团队，扭转部分公交企业管理层知识结构老化、思想观念落后的状况。

3.6 建立合理的公共交通出行费用分摊长效机制

为适应提供高品质公交服务的需求，仅依靠城市政府财力投入难以满足实际需要，应建立公共交通出行费用分摊机制，在挖掘城市公交企业依靠科技进步与管理提升节约潜力基础上，合理调节政府财政投入、乘客付费的平衡点，切实扭转公交票价丧失调节作用的局面。

对处于不同发展阶段的城市，应考虑城市财力、居民收入水平、物价增长速度等因素，提出公共交通出行费用占居民收入合理比例水平，以指导城市公共交通价格确定，进而建立公交票价动态调整机制，从而发挥价格调节作用，为更高品质、更有吸引力的公交服务提供资金保障。

3.7 积极支持城市公交领域人才培养

加强高校开展城市公交方面的相关学科专业建设，培养专门人才，为城市公交发展输送专门人才，扭转城市公交企业人员老化、凭经验管理的状况，加大对城市公交研究机构科研活动的支持，增强与交通强国相适应的软科学研究能力，充分依托专门科研机构开展政策研究、咨询服务、考核评价、专项调查、专门监测等工作。

4 结语

本文分析了交通强国视角下城市公交高质量发展面临的形势，结合城市公交发展实际提出了有针对性的建议，指出了城市公交高质量发展工作重点，从不同角度分析了交通强国视角下城市公交高质量发展所需要素条件，为促进城市公交领域落实《交通强国建设纲要》提供了重要参考和借鉴。本文在定量分析方面还存在不足，将在今后研究中建立相应评价分析模型，以科学衡量城市公交发展水平与交通强国相适应的程度。