EPC模式下市政雨污水管网项目设计投资控制分析

王子玮

（北京市市政工程设计研究总院有限公司广东分院，广州510075）

1 引言

近年来，我国大力在房屋建筑和市政基础设施建设领域中推广工程总承包模式。工程总承包分为工程设计、采购、施工总承包模式(Engineering-Procurement-Construction，EPC模式)和工程设计、施工模式(Design-Build，DB模式），在目前情况下，项目建设大多采用EPC模式。为提高工程建设质量和经济效益，积极推广工程总承包制，2016年5月，住房和城乡建设部发布了《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》；2019年12月，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，为工程总承包相关活动提供了政策指引和保障；2020年11月，住房和城乡建设部、市场监管总局修订了新的《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）。从以上国家部委发布的政策文件看，工程总承包模式已经得到了政府主管部门的认可，同时项目管理也有了更新、更贴合市场变化的指导性文件，由原来的“摸着石头过河”慢慢地向规范化、标准化转变[1-3]。

党的十九大以来，我国不断加大环保、生态领域的投资建设，其中，市政雨污水管网建设是保证水安全、提升水环境质量的一项重要举措。随着城市的发展，原有排污系统已无法满足日益膨胀的人口数量以及群众越趋增强的环保意识。近年来，发生了大量排污管网缺陷导致的环境污染和城市内涝问题。因为市政雨污水管网工程属于城镇水环境治理工程的一部分，又需要在较短的时间内完成有关环保考核任务的特性，故目前越来越多的市政雨污水管网项目的建设单位在发包时都选用了能够节省项目建设时间的工程总承包EPC模式。但目前的市政雨污水管网工程总承包项目在实践中的投资控制还存在着许多如工程总承包单位的设计管理不规范或是总承包联合体中的设计、施工单位之间沟通不畅、互相推诿等问题，导致项目总投资失控的情况；或是在项目总投资限额内达不到预期效果，又或是设计图纸的问题导致项目完成后达不到承包人预设的盈利目标[4]。

2 市政雨污水管网EPC项目现状分析

2.1 项目建设单位

市政雨污水管网EPC模式项目属于市政公用设施项目，绝大多数的资金来源为财政资金，建设单位通常为项目所在地的住房和城乡建设部门或水务部门或生态环境部门。在实践中，部分能力较强、管理经验丰富的建设单位会自行对EPC项目进行管理，部分缺乏管理人才或项目管理经验的建设单位会委托专业的项目管理单位作为代建单位代为管理。

2.2 项目承包人

在目前的实践中，总承包单位模式中的承包人的通常分为3种：勘察设计-施工单位联合体总承包、施工单位总承包、勘察设计单位总承包。这其中即使是施工单位独自中标了总承包项目，也往往会将设计部分分包给专业的设计单位负责，因此，不管承包人如何组成，设计单位在总承包项目的投资控制中还是会发挥十分重要的作用。

2.3 项目建设程序

采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包，其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后再进行工程总承包项目发包。新的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》增加了政府投资项目工程发包的前提条件，原则上要求在完成设计审批后才能进行工程发包。此规定一出，再结合《政府投资条例》中第二十三条“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算”的规定，即可有效规避以往工程总承包按方案设计或可行性研究报告发包带来的项目设计变更过多、投资变化过大的风险。工程总承包单位在做完成EPC设计的时候也有了更完整的设计依据和参考，同时，EPC的设计单位也必须注意施工图设计要以审批后的初步设计为基础，以防投资失控[5，6]。

3 市政雨污水管网EPC项目设计投资控制方面存在的问题

笔者结合近几年在设计院工作期间的参与数个市政雨污水管网EPC项目的工作经历，总结出目前设计院在市政雨污水管网EPC项目投资控制中存在的一些较为突出的问题。

3.1 设计人员缺乏对EPC项目投资控制的认识

对于大部分从事市政雨污水管网设计的人员来说，EPC模式下的设计尚属新鲜事物，绝大多数设计人员并不了解设计环节在EPC项目投资控制中起到的重要作用，也没有主动通过设计控制项目投资的意愿。从事市政工程设计的人员对EPC项目认识不足，主要有两大原因：一是往年工程总承包项目少，对设计环节产生显著效益，在业内有推广和引领作用的示范项目更少，而成功实践的EPC项目多以盈利为目标的项目，对市政公用设施等非营利性项目设计有较大的差距。二是大型市政雨污水管网的建设项目需要同时在多个片区或流域内开展大量的流水施工作业，对承包人的资金水平、工料器械流转能力提出了更高的要求，而设计单位属于轻资产的知识密集型企业，因此，很少有设计单位作为牵头方去承揽EPC项目。而设计单位作为联合体成员去参与EPC项目，往往只能收到属于自己的设计费，收费标准与传统项目对比差别并不大甚至没有区别，因此，对很多设计人来说，感受不到和传统模式下发承包项目的区别，会认为EPC项目只是一个时间要求更紧迫的普通项目，认识不到设计单位在EPC项目投资控制方面应该发挥的重要作用[7]。

3.2 缺乏懂技术又懂经济的复合型人才

设计单位内部的设计人员通常以提高自己的本专业技术水平、磨炼本专业工作技能为目标，对图纸的质量和工程的性能尤为关心，却往往忽视了工程造价。但过度追求技术的先进性、设计方案的创新性，不仅带来了高昂的造价，也存在功能和投资上的浪费。许多设计人员对工程造价的组成、由来、影响工程造价的主要因素等基本概念都不甚了解，甚至以为通过造价人员的一些“操作”就可以把超出限额的造价控制下来。笔者曾碰到过一位在设计院担任项目负责人的高级工程师，专业技能非常扎实，却分不清估算、概算、预算等各阶段的造价区别。缺少既懂技术又懂经济的复合型人才，使设计单位在进行EPC项目投资控制的时候往往缺少着力点和清晰的投资优化方向。

3.3 设计院内部组织模式、流程不适应EPC项目的特点

传统的、大型国企设计单位通常采用直线制的组织结构，各生产部门按专业划分为不同的设计所，各所之间的工作流程存在上下游关系。市政雨污水管网的设计流程通常先由勘察所进场对现状管线、地质条件等进行勘察，再由给排水所根据现场勘察提供的资料进行管线设计，再由结构所根据地质条件和管道埋深确定管道的支护和换填等设计，最后还需由道路所根据现场的实际情况绘出路面修复、临时便道和交通疏解等图纸。上述工序完成后，再汇总到技术经济所进行预算的编制。由于采用直线制的组织形式，各个设计所之间的工作都是独自进行的，设计人员只受本部门领导的指导，在设计过程中很多对投资影响较大的问题无法及时发现，等到技术经济所根据图纸计算出投资超限后再返过来对图纸进行修改，不仅流程烦琐，还给设计人员增加了许多重复劳动[8，9]。

3.4 设计人员对建筑材料市场缺乏了解

EPC模式中的Procurement指的就是各种建筑设备材料的采购。材料设备的采购是设计与施工之间的衔接环节，既是设计工作的延伸，又是施工的前期准备。有研究显示，在项目总造价中因物资采购而投入的成本占到总量的80%甚至更多。在市政雨污水管网EPC项目中，占采购大头主要是管材和沟槽回填材料两大类。近年来，我国砂石价格普遍上涨，2018年，出现了全国性的“砂石荒”；2019年以来，全国砂石价格在高位振荡，部分地区持续上涨，全国性的“砂石荒”现象有扩大趋势。在设计过程中许多设计人员并不了解建筑材料价格的市场行情，在管道沟槽回填中大量使用价格高昂的中粗砂等砂石材料。尤其是EPC合同大多采取总价包干模式，在项目建设过程中砂石价格的持续上涨，给施工方带来了很大的资金压力甚至导致亏损。尽管一些EPC合同中约定了有材价调差的条款，但大多数调差是主要材料价格变化幅度大于5%的时候才会调整超出的部分，施工方还必须自己承担最高达5%材料价的涨幅以及市场价和信息价不符的风险[10]。

4 提高投资控制水平的对策

4.1 提升对投资控制的认识

建议具备相应施工资质的、有能力的设计单位主动出击，利用自身和建设单位前期的规划、设计对接优势，作为联合体的牵头方或独立承揽EPC项目，可以先从投资规模较小的项目做起，培养设计院、设计人员对项目的“主人翁”意识，认识EPC项目中设计是投资控制的重中之重。好的设计不仅能实现项目预期的目标，更能为整个EPC项目把控好投资，给设计单位带来远高于设计费的经济效益。设计单位作为联合体成员参与EPC项目，可以在联合体内部签订有关投资控制的协议，明确设计单位对投资控制的责任和义务，对在现行规范允许的范围内通过合理优化设计、控制投资进而给联合体施工方带来利润的行为给予一定的奖励，通过经济手段激发设计院主动做好投资控制的动力。

4.2 培养复合型设计人才

设计单位可以对自己的设计人员（或至少是从事EPC项目的设计人员）进行技术经济知识的培训，建立起对工程造价概念的基本了解，了解工程造价的基本组成，从而在设计阶段尽量避免过度设计，在投资控制的源头上掌握主动权。有条件的设计单位可以设置专门从事EPC相关业务技术人员岗位系列和配套的职级、薪酬管理办法，从传统设计业务人员中抽调业务水平过硬、学习能力强的人员专门负责EPC项目的设计工作。

4.3 理顺设计单位内部工作机制

设计单位内部设立专门的EPC项目设计协调人或是根据项目的需要成立专门的EPC业务部，定期组织召开设计项目的工作进度会议，邀请造价专业的设计人员对各设计所的近期成果进行检视，从造价角度对各所设计过程文件提出合理化建议，涉及对比初步设计拟发生重大变更的改动，一定要先从投资控制的角度审视变更方案的合理性。在设计开始阶段就要全盘考虑怎么使总承包项目的效益最大化，必要时也可邀请施工方参加会议。

4.4 加强对建材市场行情了解

设计单位的EPC项目设计协调部门应当建立可靠的、精准的材料价格追踪系统，将工程中使用量大、对造价影响较大的主要材料和设备纳入价格追踪的范围，通过线上、线下多种方式收集项目所在地的材料价格变化情况。在设计时尽量不要或少选用项目实施期有明显涨价风险的材料，在满足设计规范和工程性能要求的前提下尽量选择价格波动较为平稳的替代材料。

5 结语

近年来，越来越多的市政雨污水管网项目采用了工程总承包EPC模式发包，这种趋势随着政府在环保领域投入的加大和各市场主体EPC模式的完善会继续增强。在设计行业竞争白热化的今天，传统设计业务的盈利空间被不断压缩，很多设计单位纷纷拓展新业务、向新的营运模式转变。通过开拓EPC相关业务市场，并转型为设计、采购、施工一体化的工程公司，是许多大中型设计企业的发展趋势。