城市土地一级开发运作方式分析

卓德军

一、土地一级开发的概念

土地一级开发是以社会发展规划、城市总体规划等各层级规划为导向，以政府或授权委托的企业为主体，对某特定城市区域的土地所采取的征地、拆迁等措施，并于该处配套满足城市发展所需的市政设施，进而推动城市的发展。

二、土地一级开发的重要性

城市化进程持续推进，大规模的发展需求与土地资源紧缺的矛盾日益显现，空间的拓展成为重要的发展方向，以科学的方法深度开发土地至关重要。通过土地一级开发的方式，能够给政府的房价调控以及基础设施的配套提供重要的“帮手”，能够给企业的土地优质开发工作提供支撑，通过企业和政府的多层级、多维度的联动，将城市开发规划落到实处，惠及于民，保证资源的整合效益，促土地一二级市场的良性运转。

三、土地一级开发模式实施路径探讨

1.单独将土地一级开发做成PPP项目此途径缺乏可操作性，其原因在于：

土地一级开发工作进程中，涉及到征地、拆迁、基础设施建设等一系列工作，其均能够达到土地供应的条件，经收储后可实现有偿出让或转让。但纵观全程，土地一级开发缺乏运营环节，由此说明其无法与PPP模式的特征相适配。

在土地一级开发的各阶段，土地储备机构是唯一实施主体。

2.土地一级开发应用政府购买服务模式

此途径也缺乏可操作性，其原因在于：国家政策限制。

土地一级开发涉及建设工程项目不适宜采用政府购买服务模式。

3.土地一级开发向土地捆绑项目开发模式的融合

在部分国家的法律法规中，存在有关于土地捆绑项目开发模式的相关规定。鉴于上述模式的政策障碍及模式本身的不可行等原因，加之地方政府性债务管理的政策持续收紧等原因，催生和加剧了政府方和社会资本方探索新的模式来解决土地一级开发建设中的资金问题。

政府的土地储备要匹配城市发展，同时还需规避政府负债等的风险，政府与企业之间为加强合作，实现双赢，尤其是建筑企业参与土地一级整理，通过投资的方式获取施工，逐渐形成了“投资人+EPC”的模式进行土地一级开发。

四、工程概况

本项目由宁夏回族自治区银川市人民政府授权委托某开发建设公司负责具体实施，按照政府主导，市场化运作的方式，采取“授权建设+投融资+EPC”的模式进行开发建设。项目由某开发建设公司采取“投资人+EPC”公开招标方式引入社会资本方。社会资本方与该公司按照1∶9股权比例共同成立项目公司，以项目公司为主体开展项目的各类规划和计划编制、土地开发整理等项目全过程管理工作。由中标的社会资本方承担各类工程项目勘察、设计、施工等工作。

1.银川市人民政府授权某开发建设公司作为本项目开发主体，负责银川市城市环境改造项目范围内的土地及地上物的征拆、安置补偿、基础设施建设、公共服务设施建设和安置房建设等内容。

2.某开发建设公司作为项目开发主体，以公开招标的方式引进社会资本方，并与中标社会资本方合资设立项目公司，由项目公司具体负责本项目范围内的合作内容。社会资本方中具有相应资质的单位自行承担项目范围内市政基础设施及公共配套设施以及安置房等的勘察、设计和施工工作。

3.某开发建设公司与社会投资人签订《投资合作协议》，明确项目范围、合作内容、回报机制、工程进度时限和双方权利、义务关系及违约责任等，成立项目公司。项目公司股东按照约定缴纳项目资本金。

4.项目公司办理项目必要的前期手续，包括但不限于项目立项、交通影响评价、环境影响评价、市政基础设施项目等开工建设手续等。

5.项目公司接受财审机构对项目成本进行审计。

6.土地达到出让条件后，某开发建设公司负责与市自然资源和规划部门协调出让事宜，土地出让后，土地出让金返还至某开发建设公司，由开发建设公司按照双方签署的《投资合作协议》的约定向项目公司支付项目开发成本和收益。

“投资人+EPC”的模式进行土地一级开发的模式，虽已成为各大央企参与土地一级开发的主要模式，该模式不再以政府或其相关部门直接作为主体，而是由指定的公司作为F+EPC的操作主体，即可以规避政策风险，相对其他模式，无明显与法律、法规相抵触的内容。但该模式仍涉嫌增加政府隐形负债，也与最新出台的《政府投资条例》关于禁止“工程垫资”等规定相冲突。同时，给社会投资人带来资金风险、回款风险等。

五、土地一级开发现行模式问题的原因分析

1.法律法规缺乏完善性

土地一级开发中，各项工作的开展需得到法律法规的指导，以便提高工作的规范性，形成秩序井然的活动关系。但现阶段，我国在此方面的专项法律尚未成型，难以给土地一级开发提供参考依据，中央各部委及地方政策是土地一级开发的主要参考依据。而现行的《土地管理法》和《土地法》逐步表现出适应性不足的局面，难以满足现阶段土地市场的发展需求。在缺乏相关法律法规的背景下，各地制度的差异现象极为明显，甚至伴有层级间相互冲突的局面，反馈至土地一级开发市场，则呈现出混乱的状态。

2.政府角色的定位，参与的必要性

在土地国家所有制之下，政府兼具土地所有者、管理者及提供者三重身份。政府具有多重目标和职能，应当积极参与至土地一级开发中：

改善基础设施，以满足百姓的基本发展需求；合理调控房价，打击房价不良升温的扭曲形态。

现阶段，政府财政赤字激增，土地财政依然是各地政府的关键创收途径，且该格局难以在短时间内发生变革；放眼二级土地市场领域，政府在其中存在较激烈的利益冲突，以期在土体出让期间取得丰厚的土地收入，提高财政收益水平，在该理念的驱动下，将变相出现地价偏高的情况。

政府应当成为土地一级开发的关键参与者，是实现保护耕地目标的基本诉求，也是解决市场过于随机性和盲动性的必然途径。

3.利益的博弈性

政府与一级开发企业间具有微妙的关系，既是利益相关者，又是博弈对手。在市场失灵时，政府具备强制性规制权力，可以行使监督权、处罚权及限制权，从而纠正市场失灵，兼顾各层级的社会公共利益需求。从土地一级市场政策制定的角度来看，政府无疑具有话语权，较之于政府所采取的主动管控措施，企业在此方面的被动依附性极为强烈。潜在于土地一级开发项目中的利润并不能“立竿见影”，其通常需在二级市场土体转让后方可显现。

利益分配环节，期间存在不可控的政府信用风险，其原因在于政府在初期承诺特定的出让金利润分成，但土地出让价款需遵循“先上缴财政、再返还至土地储备部门”的流程，在前述基础上才能按开发合同约定的内容支付给企业成本与核算利润，整个流程复杂，因此不可避免地产生了政府信用风险，而对于企业而言，则难以规避政府违约行为的出现。

土地一级开发全流程中，开发企业处于上游端，具有远离终端销售市场的特点，由此导致机会成本与风险同向而行、利润背道而驰的局面，此环境下若政策趋紧，企业将由于不具备短期灵活应变能力而陷入困境，自然也缺乏与政府、市场进行抗衡的筹码，企业所承受的风险加剧。

4.监管力度不足与信息不对称

土地一级开发项目中，政府具有主导作用，使得决策具有隐蔽性，甚至会在期间出现权力寻租与滋生腐败的不堪局面。各地的响应水平有限，难以快速建立完善的土地一级开发市场平台，因此给不当行为的产生创设了“可乘之机”。地方政府更倾向于利用信息的不对称优势，通过此举以达到市场垄断的效果。

六、结语

土地市场仍需走供给侧改革的发展之路，现阶段的城市化进程速度加快，人口的大量涌入导致城市用地指标趋紧，而抑制房价的攀升依然是政府的重点调控目标，此需求下更加凸显出土地一级开发模式实现深度发展的必要性。以何种方式使政府、企业各归其位并均衡利益与风险的关系均是值得探讨的话题，业内人士应深入探究，寻找突破口。