房屋建设与市政设施项目中工程总承包模式的研究

孙宏斌

（南京城镇建筑设计咨询有限公司，南京210036）

1 引言

各地在房屋建设与市政设施项目中陆续开展了一些工程总承包项目。但对工程总承包项目如何监管，政府政策上还有待配套完善、明确细则。许多开展中的工程总承包项目并不是真正意义上的总承包，业主方也不清楚对工程总承包项目怎样正确开展和管理。因此，还需要不断探索既和国际（FIDIC）模式接轨，又符合我国国情的工程总承包模式和管理方法。

2 工程总承包项目实施过程中存在的问题

2.1 项目发包阶段，目前文件和政策的不同要求

1）住房和城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93 号）文中这样表述：“……建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，……进行工程总承包项目发包。”

住房和城乡建设部、国家发展改革委制定的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）中是这样要求的：“……采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；……。”

《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委〔2003〕30 号令）是这样规定的：“第八条 依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行施工招标：……（二）初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；……（四）有招标所需的设计图纸及技术资料。”

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七条：按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准……。

2）根据〔2016〕93 号和〔2019〕12 号文，企业投资项目只要通过核准或者备案，在可行性研究完成后，可进行项目总承包的发包；而招标投标法实施条例对审批、核准的项目，则要报项目审批、核准单位审批、核准招标范围、招标方式……。这里体现对企业核准项目发包的要求不同。对于政府投资的房屋建筑和市政基础设施项目，原则上完成初步设计审批后进行总承包的发包。招标投标办法只明确了进行施工招标的条件，没有工程总承包的进行招标条件和要求。

2.2 施工许可管理与工程总承包实际开展要求不配套

1）《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》等系列法规、文件都有涉及建筑工程的施工许可制度，即建筑工程开工前应申请领取施工许可证，未取得施工许可证的，一律不开工。根据施工许可管理办法，申领施工许可证应具备的条件中有：第四条……有满足施工需要的技术资料，施工图设计文件已按规定审查合格。

2）工程总承包的优点之一，就是能组织协调设计与施工的衔接与搭接，缩短工期，控制费用。现实中，众多总承包项目中标单位被要求在较短的时间内进行开工，而扩初设计、施工图设计从中标到要求开工的短时间内，根本无法全面完成；施工图审查单位通常按《建筑工程规划许可证》来发分子项审图合格证，无法发放分部、分项（如基坑支护、桩基、基础）工程的合格证。这样就无法满足施工许可申领条件，也就无法开工和实现设计与施工时间顺序上的搭接，削弱了工程总承包优点，造成实际工作中，许多项目采用了不合规的提前开工的方法。

2.3 评标方法与总承包工程特点不配套

1）目前，招标评标法规、制度、办法都是针对施工总承包工程进行的，以比较细化了的设计文件和资料为依据，进行概算、预算、施工组织设计而作为投标文件的基础资料。现有的评标方法无法区分工程总承包项目与施工总承包的不同点，更无法体现一些工程总承包中先进管理、先进技术和创新型思维所带来的优势成果，没有产生奖励先进、鼓励创新效果，反而扯拉企业的平齐性。

2）目前，对工程的评标方案通常设计成商务标和技术标。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》（七部委令第12 号），建筑工程的商务标目前市场上大多采用综合评估法，在候选人中去掉一个最高报价竞标者、去掉一个最低报价竞标者，余者加权平均或再乘系数为评估基价。这种评标方案的缺点在于如果针对工程总承包项目不合理的地方进行优化设计，降低造价，在投标时反而不是优势。如基坑支护方案设计是桩加支撑梁体系，现根据地勘资料、项目周边条件和工程本身特点，并经多方论证，可更换为桩锚体系，其造价会降低很多。这种状况下采用低价投标反而被排除，因此，这样的评标没有奖励先进、鼓励创新。

3）在技术标评估阶段，现行评标只是对施工组织设计和设计大纲或设计文件进行评估。而在工程总承包项目中，组织协调也是关键点，如设计、施工、设备、材料等环节的衔接设计、施工中各专业间的配合度，施工中对设计调整优化、难点解决，都需要通过组织协调，它是超出施工组织设计的，更多是管理范畴。

4）根据《中华人民共和国招投标法》：第三十七条……其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5 人以上单数，其中，技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的2/3。

《中华人民共和国招投标法实施条例》：第四十六条……其评标委员会的专家成员应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。

专家库中的专家是各专业的，专家的技术涵盖特长是本专业，如施工总承包，只要选施工类即可；但工程总承包不但涉及设计、施工、经济，还有管理，而且管理对项目运行的顺畅性、高效性更为重要。但目前专家库中还缺少既懂设计又懂施工，更清楚管理的复合型专家。在实际评标时，设计类专家参评施工组织设计，施工类专家对设计优劣打分，最后综合各专家分值，得出中标候选者。这样的工程总承包的评标是有很大的片面性。

3 工程总承包模式下五方责任主体及责任

《建设工程质量管理条例》《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》等系列法规要求建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。工程总承包模式与传统的工程建设模式区别之一是：勘察、设计与施工可以是一个合同下的不同工作内容的分包方；合同关系决定了勘察、设计或施工对总承包单位负责，总包单位对建设单位负责，分包单位就其分包内容部分对建设单位承担连带责任。现有的五方主体项目负责人的质量责任追究中没有体现出对总包单位项目负责人的要求，只有依据总包合同来追究总包单位项目负责人的责任。如设计单位做总包方时，总包项目负责人并不一定是项目设计负责人，这里法律没有相应要求。

4 设计方为总承包方时，分包工程施工部分的分析

1）建市〔2016〕93 号文中：……（九）工程总承包项目的分包。工程总承包企业可以在其资质证书许可的工程项目范围内自行实施设计和施工，也可以根据合同约定或者经建设单位同意，直接将工程项目的设计或者施工业务择优分包给具有相应资质的企业。仅具有设计资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业。仅具有施工资质的企业承接工程总承包项目时，应当将工程总承包项目中的设计业务依法分包给具有相应设计资质的企业。

建市规〔2019〕12 号文中：第十二条 鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质……。

住房和城乡建设部〔2014〕118 号印发《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》。文中规定：

第七条 存在下列情形之一的，属于转包：

（一）施工单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；

第九条 存在下列情形之一的，属于违法分包：

……

（四）施工总承包单位将房屋建筑工程的主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外。

2）依据建市〔2016〕93 号文，设计单位可承接工程总承包项目，将工程总承包项目中的施工业务依法分包给具有相应施工资质的企业，是可行的。据建市规〔2019〕12 号文，设计单位可申请取得施工总承包资质。问题是，设计单位有了施工资质不一定有能力开展施工；目前，设计单位对施工涉及的队伍、机械、管理人才、经验、组织都不具备。如设计单位作为总承包方，势必将工程施工内容分包出去，这时又违反了建市〔2014〕118 号文规定。

5 在工程总承包项目实施阶段，业主方的管控策略

当前开展工程总承包的项目，绝大部分是政府投资和国企投资项目。业主方对项目的管理模式主要有2 种：一种仍然按照原有的建筑工程管理形式进行，有一个项目管理团队，全面介入实施过程的众多环节，如材料的审定、构配件厂家的考察，总承包方许多管理要按照业主管理意见进行。究其原因，是政府投资和国有投资，如若项目上产生问题，要担负责任，这样做属小心无错。另一种，施工过程中管理全部交给监理和跟审，对总承包方提交的工程做法联系单、变更单一律拒绝，回复理由是：（1）固定总价合同；（2）设计和施工是一体的；究其心理，设计施工是一个利益共同体，容易合伙来骗业主钱。

总承包的优点之一，就是较大地减轻了业主方管理协调负担，转移了风险。根据国情和项目特点，业主方在不影响总承包方对项目整体管理的前提下，对一些关键节点、关键流程还是要所监督和控制。例如：

1）设计是龙头，在招标文件中对项目的功能要求、设备选型、材料参数不可能具体到方方面面，因此，业主要审查设计文件和关键技术方案，使设计成果满足合同和乙方需求。同时，也要认识到设计有一个渐优过程，结合工程施工，在过程中准予一些切合实际的优化，当然，同意设计优化的前提是确保业主方利益不受损失，并有利于项目质量提高和方便项目进展。

2）对总承包提供的分包商，要认真选择和核准，这里不能被总包方左右，因为总包方往往选择有过熟悉配合的，而且分包费用低的，但不一定是适合本项目的。

3）通过跟审，要清楚资金流向，确保资金按总包所报准的计划得到落实。避免建设资金流出，给工程带来风险。

4）和总包建立沟通机制和制度，在不过分干涉总包正常管理的前提下，了解总包对项目的工作安排和计划、过程中存在的问题和处理方案与结果。

5）要求驻场监理、跟审就项目的进展和细节，形成定期汇报制，即时了解项目进展细节动态和实情，再向总包方指出存在的不足和改进要求。

6）在现有国情现状下，对实施阶段的EPC 项目，业主方如何管理和把控，确实需要我们在实践中不断探索。