光伏扶贫产业面临的问题及对策

滕玮婧

(中国建材国际工程集团有限公司，上海 200063)

随着近几年全国各地大范围雾霾天气的不断频发，在雾霾治理的迫切需求下，控制以化石能源为主的能源消费成为全国人民的共识，大力发展可再生能源是保护环境、优化空气质量的有效手段之一[1]。太阳能作为一种清洁可再生能源，在我国能源系统中有着举足轻重的地位，在中共中央、国务院打赢脱贫攻坚战明确要求“加快推进光伏扶贫工程”的时代背景之下，光伏扶贫已成为开发式扶贫方针的一项重要措施。将光伏发电与精准扶贫相结合，既体现出“节能减排”、“绿色发展”的新理念，积极推动了能源结构优化和可持续发展，又有效利用了光伏产业服务于“三农”，加快了贫困地区脱贫的步伐，可谓一举多得。如今，在国家政策扶持与地方政府的共同努力下，光伏扶贫已初显成果，但在实施过程的前中后期仍面临多重问题，例如：电站建设前期融资来源单一、帮扶对象标准难以界定问题；电站中期运营管理专业化程度低；后期电站收益分配不均、运营维护无法保证等问题。该文针对以上问题出现的原因进行了简要剖析，并提出了相应的对策，即：拓宽电站前期融资渠道和模式、明确细化帮扶对象标准；加强电站安全和专业管理培训；建立电站收益分配管理办法、妥善安排电站后期运营维护。

1 光伏扶贫的内涵

光伏扶贫指的是为农民安装太阳能发电设备或者建立集体光伏发电大棚和发电厂,用太阳能来产生电力一部分供给农民自己使用，另一部分则可以出售给电力公司，以实现增加经济收入的目的。自2015年将光伏扶贫作为精准扶贫十大项目工程之一，光电扶贫已经在我国取得了非常好的效果，不仅为农民带来了更多的经济收入，同时也实现了对太阳能资源的有效利用，降低了发电对能源的消耗以及对环境的污染[2]。

2 扶贫电站前期建设面临的问题

2.1 融资渠道和模式单一

作为最清洁、安全的能源之一，太阳能早已被发达国家开发利用并纳入能源革命长期发展的版图之中，光伏产业也顺势成为国际舞台上继微电子、IT领域后的又一颗新星。光伏产业的前期建设需要大量的资金投入，目前投入光伏产业的主要资金来源为国家扶贫政策补助、地方政府投资、银行农户贷款、农民私人储蓄等渠道[2]。如今，光伏扶贫的融资模式还是以在政府出资基础之上，加之农户向金融机构贷款，整合扶贫资金的形式作为光伏工程的启动资金，但光伏扶贫对象本身就是一些集体资产有限、村内资源匮乏的贫困村，村民个体仍需承担部分建设资金，负担资金有时更高达其可支配资金的2～3倍，这对于贫困户而言无疑是一笔不小的资金。此外，从长远角度来看，光伏产业虽能帮助广大贫困户改变生活收入，但在光伏产业初始的2～3年内，能带给农民的收入并不足以抵消其前期投入的资金，因此贫困户可能面临“入不敷出”的一段时期，这成为了导致许多贫困户不愿利用光伏产业去改变贫困现状的要因之一，某种程度上也成为了阻碍光伏产业可持续发展的原因之一。因此，解决支持光伏产业可持续发展资金来源难的问题变得刻不容缓。

2.2 帮扶对象标准难以界定

确定帮扶对象是光伏扶贫环节中的前提条件，直接决定了光伏扶贫的有效性。由于目前在界定帮扶对象标准方面尚无统一标准，因此造成界定贫困对象困难。通常而言，政府在界定贫困户时更加倾向于以是否具劳动能力和低收入为标准衡量，但这种界定方式存在弊端：一方面，劳动能力高低的界定较难统一；另一方面，由于评定帮扶对象的过程本身具有滞后性，因此国家贫困人口库中的数据不一定能反应拟帮扶对象的实时情况，从而可能导致真正贫困但尚未纳入国家贫困人口库的帮扶对象们无法获得及时帮助。

3 中期运营管理面临的问题

3.1 运营安全隐患

光伏电站运营过程中的安全隐患在于，光伏电站的运作是通过将太阳能转化为电能，再将电能用于生产的过程，通常集中安装于偏远地区，如此虽避免了打扰周边村民的生活，却给电站监管增大了难度。此外，该产业产生的电能易受光照时间分布和气象变化等环境因素的影响，光伏电源输出具有间歇、波动、随机等特点，而扶贫光伏电站多集中在偏远薄弱的农网末端，对功率平衡、继电保护、供电可靠性、用电规划等都会产生较大影响，因此当遇到电能不稳定时可能会导致因电压波动变大而损坏供电设备的可能[3]。一旦有人误入电站周围极有可能造成触电危险，这无疑给在电站周边居住的居民带来潜在的安全隐患，造成人员和经济的双重损失。

4 后期运营维护面临的问题

4.1 收益分配不均

从现阶段光伏扶贫产业发展来看，收益分配不均是电站运营过程中的共性问题。光伏扶贫电站能为帮扶对象带来的实际收益，是决定光伏产业是否能助力帮扶对象脱贫的关键。就村级光伏扶贫电站而言，由于光伏扶贫电站所带来的收益是集体收益，因此难免导致一系列的争议，例如上述所提及的帮扶对象标准核定、收益如何分配、核定过程是否公平透明等，都无疑将影响光伏扶贫政策的落实效果。

4.2 运维无法保障

妥善安排光伏电站运维工作是光伏扶贫工程建设的前提，而切实有效的实践落实才是关键。现阶段光伏扶贫电站所面临的主要问题是缺乏具有专业运营维护管理知识的专业人员对光伏电站进行维护，因此电站若在运营过程中出现故障，可能无法得到及时的维修，而非专业的电站运营管理可能导致电站使用寿命缩短。

5 解决方案与对策的初步探讨

5.1 拓宽电站前期融资渠道和模式

针对光伏发电扶贫项目建设资金不足的问题，国家应考虑加大对光伏扶贫专项资金的投入、拓宽融资模式与渠道、优化贷款担保方式、制定相应政策来吸引企业对光伏扶贫工程的投资，积极探寻政府与企业合作的融资新模式，例如可以通过由地方政府搭建专门承担光伏扶贫开发的投融资主体，统一实施、承贷、选择建设运维企业落实政府购买服务[4]，也可以采用政府和社会资本合作的模式运作，例如借款方可以按照专项建设基金项目申报的要求，向国家开发银行、中国农业发展银行申请专项建设基金解决。目前中国农业银行已出台了光伏扶贫贷款管理办法，其向借款方发放的用于支持列入国家能源局会同国务院扶贫办批复的光伏扶贫项目建设的政策性贷款具有贷款期限长、利率优惠、担保方式优化等优势。此外，各地区还应合理引入扶贫专项慈善基金，积极探寻和各大国企与民企合作的方式，确保资金充沛，在助力光伏扶贫的可持续发展的同时为打赢脱贫攻坚战提供有力的经济基础。

5.2 明确帮扶对象标准

国家应当因地制宜明确制定帮扶对象标准和符合受帮扶所应满足的条件，按照“两不愁、三保障”的要求，即稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房安全来制定帮扶对象标准，精准锁定帮扶对象范围[3]。在落实过程中，还应实行实地走访调查，评定拟帮扶对象的实际贫困情况，积极听取邻里意见，例如召开匿名民主评议会等形式以避免争议，从而确保将脱贫工作精准落实到户，为实现全面脱贫做好保障工作。

5.3 加强电站安全与专业管理培训

对于电站安全防范与管理问题的隐患，应当加强电站管理人员的专业管理培训，还应增强电站周边居住村民的安全防范意识，例如：各属地应结合实际情况，综合考虑该地可能产生的安全隐患，从而避开此类安全隐患可能带来的损失；加大基层安全规范宣传力度，保证村民掌握基本安全用电知识，减少居民群众由于不清楚、不了解用电方法而可能导致的用电危险的情况；应加强电站维修和检测，以避免因电站设备组件损坏或未及时维修所带来的安全隐患；国家还应考虑加大光伏扶贫鼓励政策，提倡光伏产业技术革新，加强对光伏电网的优化升级，尤其是对并网后供电系统安全性和稳定性要进行全面升级，以提升光伏发电的安全性和稳定性。

5.4 建立电站收益分配管理办法

针对光伏扶贫电站收益分配不均的问题，各村级扶贫办应当制定帮扶对象的明确标准，并及时核实更新符合标准的帮扶对象名单。对于光伏扶贫电站收益分配均衡、公平与否等问题，应当明确、细化光伏扶贫电站的收益分配管理办法，并由相关部门监管审核。只有从根源上入手，才能将光伏扶贫政策更好地落实。

5.5 妥善安排电站运营维护

面对光伏扶贫电站运维人员紧缺的现状，政府应时刻关注各帮扶村县电站运营情况。各受帮扶的村县应积极落实电站运维责任到人制度，制定科学完善的运维方案；各扶贫电站所在村县应当有专门负责运维的团队进行电站的运营管理，例如可以从帮扶对象中选拔管理人员，进行对运维检修人员安全管理知识和技能的提升，例如合闸送电、组件清洗、线路维护等。如此一来，除了可以解决当地就业问题之外，还可以全面提升电站整体运维水准，延长电站的使用寿命，从而为光伏产业持续助力贫困地区脱贫奠定良好基础[4]。

6 结 论

光伏扶贫是我国坚持开发式扶贫方针的一项重要措施，光伏扶贫破解了多年以来贫困村无集体经济收入的老大难问题。实施光伏扶贫拓宽了贫困村的增收渠道，具有相当的经济、生态、社会效益，是解决中国现代农业发展长期困境的发动机。而坚持问题导向，积极探寻并解决扶贫开发领域实践中所面临的各项问题，才是助力脱贫、推进创新式扶贫可持续发展的长久之计。