国土空间规划体系下的综合交通规划转型思考

伯 婷

（上海砼森建筑规划设计有限公司，上海 200433）

0 引言

2019年5月印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》明确指出，多规合一是国土规划的指导思想，要从顶层设计角度出发保证空间治理体系的整体性和系统性。此国土空间规划体系的发布与实施，标志着我国各类空间规划“分治”现象、各自为政局面的彻底终结，为我国国土空间规划提供了纲领性的文件指导。综合交通规划是国土空间规划体系中的重要组成部分，在综合交通规划体系建设中要以国土空间规划体系为指导，明确国土空间规划体系对综合交通规划提出的新要求，进而制定综合交通规划在规划观念、体系构建、组织管理与建设格局方面的转型策略。

1 国土空间规划体系对综合交通规划的要求

1.1 与国土空间总体规划编制协同

国土空间规划体系中明确了各专项规划的法定定位、规划之间传导机制等内容，形成了多专业协同规划的空间治理局面。在国土空间规划体系下，要求综合交通规划必须与国土空间总体规划编制相协同，不违背总体规划的强制性内容，并且确保综合交通体系符合国土空间布局中的各类详细规划，实现综合交通规划与其他专项规划的有效衔接，从而提高综合交通规划体系建设质量[1]。

1.2 重视自然资源保护与开发

国土空间规划是各类开发建设的指导依据，其中包括对综合交通建设的指导。在国土空间规划体系下，要求综合交通规划必须重视自然资源保护与开发工作，结合各地区自然资源现状明确保护与发展的总体思路，确定综合交通规划中生态文明目标、高品质生活目标和现代化治理目标，从而发挥出综合交通规划在国土空间规划中的重要作用，促进国土空间可持续发展。

1.3 建立逐级深化落实框架体系

综合交通规划属于专项规划，既要符合国土空间体系的强制性要求，又要建立起逐级深化落实编制的框架体系，有效约束和指引详细规划的落实。在国土空间规划体系下，综合交通规划要遵循“谁组织编制，谁负责实施”的原则，构建起集规划编制、审批、监督、执行于一体的责任体系，并要求综合交通规划符合相关技术标准体系规定，使不同层级、不同地区的规划能够在统一的基础信息平台上完成，进而保证综合交通规划的编制质量。

2 国土空间规划体系下的综合交通规划转型策略

2.1 综合交通规划观念转型

综合交通规划要以国土空间规划体系为指导，根据国土空间规划体系中的相关要求，转变规划思维方式，重新确立规划的价值观念，确保规划成为交通建设的可执行依据。规划观念转型体现在以下方面。

1）树立生态保护观念 综合交通规划要坚持生态保护优先的原则，以可持续发展理论为指导，以生态文明建设为目标，在综合考虑绿色生产生活要求的基础上编制规划。

2）树立全域一体化观念 综合交通规划要从全域、全要素的角度出发建立规划体系，将综合交通规划提升到国土空间规划的战略高度，形成覆盖全层级的交通规划系统。

3）树立协同发展观念 综合交通规划要坚持空间协同开发与建设，在规划中充分考虑各类开发的需求，使区域内的综合交通规划满足国土空间规划的总体性要求。

4）树立人本观念 综合交通规划要树立以人为本的思维观念，从交通安全性、舒适性、智能性、便捷性、绿色性等层面出发进行规划，充分考虑人对交通发展的需求。

2.2 综合交通规划体系建构转型

在国土空间规划体系下，要转变传统综合交通规划体系中各项详细规划相互割裂的做法，避免出现城市交通规划忽视城市边界规划的问题。综合交通规划要根据国土空间规划体系中的指导性要求，基于“五级三类”体系对综合交通规划体系进行重构，促进规划体系转型发展。具体转型策略如下。

1）构建“五级三类”规划体系框架 综合交通规划的五级包括国家、省、市、县、集中建设区的综合交通规划，三类包括综合交通规划、交通专项规划和交通详细规划，在框架体系中要逐级分解和层层落实规划任务。

2）扩充规划内容体系 综合交通规划内容要在原有规划内容的基础上，一方面基于全域规划层面纳入省、市、县的综合交通系统管控内容，另一方面基于全要素管理层面集合航运、航空、地下交通管控内容。

3）形成规划标准协调体系 综合交通规划要求对接同级别的国土空间规划要求，依托国土空间规划完善编制体系，对不同层次的综合交通规划制定执行细则，确保各层级的综合交通体系与同级别的国土空间规划内容相协调。

4）构建规划指标体系 综合交通规划要与政府规划、治理规划相结合，以政府政策导向为指引制定规划指标，增强规划编制的可操作性，并对规划成果进行评估。

2.3 综合交通规划组织管理转型

在传统的综合交通规划体系中，存在规划价值理念偏颇、管理体制不完善、规划评估环节缺失、规划重规模轻质量等问题，导致综合交通规划与实际建设脱节，难以满足国土空间规划要求。而在国土空间规划体系出台实施后，综合交通规划要从编制、审批、评估环节入手推进规划体系转型，使综合交通规划与国土空间规划协同运行、协同发展。具体转型策略如下。

1）规范编制流程 综合交通规划要在国土空间规划前深入区域中开展实地调研活动，掌握城市功能格局、经济增长与空间结构的关系，收集充足翔实的调研资料，在编制城市总体规划的同时编制城市综合交通规划，以保证规划编制质量。在全国综合交通规划编制完成后，编制交通专项规划，包括国家、省级、市域、县域、重点地区的铁路、公路、机场、航道、港口、停车等专项规划。同时，在综合交通规划编制中要贯彻落实绿色交通发展理念、低碳经济理念，做好中长期综合交通规划的顶层设计。

2）加强编制审批 综合交通规划、专项规划以及详细规划要由所在区域的本级或上级交通主管部门、规划主管部门、建设主管部门进行审批。如省级综合交通规划、交通专项规划和跨县市交通专项规划，要由省发改委、省铁路公司、省交通运输厅、省自然资源和规划厅负责审批。在审批过程中，要核对专项规划内容是否与国土空间规划相符，将审批通过后的专项规划纳入同级国土空间基础信息平台，全面落实“一张图”管理。

3）加强动态评估 综合交通规划要根据国土空间规划体系中对国土空间规划定期评估的规定，建立起与国土空间规划同级别的动态评估机制，提高综合交通规划编制质量与效率。在动态评估中，综合交通规划要借助国土空间基础信息平台采集数据信息，构建起动态信息评估指标体系，根据评估指标得出评价结果，为政府决策提供依据，实现交通规划与城市建设的协同发展。在综合交通评估中，要纳入与资源环境承载力相关的评估指标，深化综合交通规划对资源环境的科学认知，为构建起人与自然和谐共存的生态型国土空间开发格局打下基础。

2.4 综合交通规划建设格局转型

综合交通规划要明确国土空间规划体系下的建设任务，推进我国交通发展方式向绿色交通转变，全面提升综合交通发展的质量和效率，实现综合交通规划建设格局转型。在建设格局转型中，综合交通规划要基于国土空间规划战略发展的高度确定转型方向。具体的转型策略如下。

1）建设全球化交通体系 综合交通规划要加快全球化交通体系的建设速度，不断加大沿海交通枢纽的建设力度。如在东部沿海地区建设国际航运中心、国际航空枢纽等。在此基础上，对内陆国际枢纽进行统筹，解决多极化问题，实现分工协作的目标。如可在武汉等内陆中心城市培育全球性枢纽，借此来实现不经沿海与全世界直接交流的目标。要与周边国家强化交通联通，建设多层次的国际交通体系，以此来增强与周边国家的社会经济联系。

2）建设密度差异化区域交通系统 综合交通规划要将重点放在差异化区域交通系统的建设上，根据东部地区未来对交通的需求，发展航空和铁路，不断优化空域环境，开发与东部地区实际情况相符的空管系统，解决空域资源的瓶颈问题。打造以高铁为骨干网络的沿海运输通道，积极发展联合运输，将公路运输向水路运输和铁路运输转移。针对地广人稀的地区，可大力发展航空运输，对于处在培育期的中西部城市，则应对城际轨道进行有序推进，避免过度超前。

3）建设多元化包容性交通体系 综合交通规划要建立国家旅游休闲交通体系，借鉴国外成功的经验，依托我国的历史文化、自然景观等要素，构建多层次旅游休闲交通系统，并依托社区生活圈，构建全龄友好的城乡交通系统，借此改善人群的出行环境。

3 结语

综合交通规划要以国土空间规划体系为蓝本，转变传统的综合交通规划思维方式，促进规划观念、规划编制、规划审批、规划评估、规划格局顺利转型，确保综合交通规划体系与国土空间规划体系有效衔接，使综合交通建设顺应国土空间治理改革的新形势，从而全面提升各类规划的整体效率，充分发挥各类规划对经济社会发展的促进作用。