国土空间规划功能定位与实施研究

林丽红，姜圣泽

（1.沈阳建筑大学规划建筑设计研究院，辽宁 沈阳 110168；2.沈阳宏邑规划设计有限公司，辽宁 沈阳 110168）

0 引言

我国社会主义建设已经进入新时代，需要对国土空间进行合理的规划建设，确立国土开发的战略格局和目标，从而实现健康可持续的规划与发展。当前，在组织国土空间规划工作的过程中仍存在一些问题，包括资源开发强度过大，导致生态平衡遭到破坏，资源严重匮乏，严重阻碍我国经济和社会的可持续发展。通过合理的国土空间规划，可以优化空间保护格局，推动生态保护修复和土地综合整治，构建美丽宜居家园。

1 国土空间规划概述

国土空间规划的目的是提高国家治理能力现代化、提升人民的生活品质。对国土空间进行规划，既可以保护国土空间，也是对政府职能部门、行业人员及规划专业人员工作模式及意识的提升与转变，具有重要意义。我国国土空间规划的演变过程总体上可分为3个阶段。

1）改革开放初期的10年，主要体现在区域规划与城市规划相结合，空间区域、空间规划、城市规划等越来越受到重视，推动国土空间规划雏形显现。

2）城乡统筹阶段，实现重心从城镇空间到乡村空间的转化。

3）21世纪至今，我国走向城市时代，全面升级了空间性和区域性规划。

在进行第二次国土空间规划过程中，主要涉及战略性区域空间规划、城市发展战略规划，同时还包括跨区域空间规划。调查结果显示，我国多数省市区逐步开展了都市圈或大区域的国土空间规划，尤其是北上广等一线城市，已经成为国土规划的引领。但是，当前在国土规划的过程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不断加快对区域、城乡规划布局工作，以引领国土空间规划的快速推进。

2 国土规划的功能定位

2.1 总体定位

在进行国土空间规划过程中，主要是对我国的土地资源进行开发、保护、治理，对整体进行战略部署，以此推动社会环境保护等方面的和谐发展。在国土空间规划的过程中，总体定位要体现出基础性和战略性特点，其中涉及国土空间的利用、保护和治理，对实际建设活动的开展具有指导性和管控作用。《全国国土空间规划纲要（2020—2035年）》明确指出，要将国土资源的实际环境承受能力作为基础，推动其开发、保护、治理等过程。在这些方面，我国国土空间规划不断完善，同时吸收其他国家的成功经验，逐步推动国土的优化保护，从而实现综合治理能力的全面提升。

2.2 主要功能

在当前社会发展的背景下，推动国土规划过程与功能区域制度建设具有密切的联系，可以使开发工作更好地实现战略目标。国土规划主要是对土地使用、人口分布进行统筹规划，以此体现各空间的功能性，也是未来发展的引导方向。以此为基础对国土开发进行科学控制，优化各个环节。国土规划的主要功能是实现开发格局的改进，对区域进行有效协调。

2.3 主要规划与整治

国土空间规划的开展与传统的土地利用管理制度息息相关。国土规划主要落实土地资源开发保护工作，属于刚性管控，能让保护管理工作更为科学。在规划过程中，需要对资源进行合理开发与保护。还应充分体现空间规划效果。土地整治规划也是国土空间规划的重要组成部分，是当前土地综合整治的重要手段。在实际规划过程中，需要对各种活动进行统筹安排，从而构建省级、市县级、乡镇级的规划体系。此外，土地数量、质量及生态环境在规划过程中也不断受到重视，在提高资源开发效率的同时，能推动其生态化、可持续发展。

3 国土空间规划的具体实施策略

3.1 坚持“以人为本”的规划理念

在国土空间规划过程中，整个规划过程需要在不同类型的空间下开展。整体规划理念应重视以人为本。传统规划主要针对物质环境，体现在经济发展方面。但是，在国土空间规划过程中，需要以人为中心，将人的发展作为首要目的，改变传统的思想，将人放在城市改造规划的第一位，认识到人是空间的主人。与此同时，还需要按人口总量和分布配置公共服务设施，逐步实现公共设施均等化，满足人均标准，同时满足不同人群的需求。在规划过程中让民众参与，让他们有参与权和知情权，从而更好地实现以人为本，提高规划效率。

3.2 合理设置规划指标

为更好地实现国土空间规划的整体控制，需要遵循相关原则。例如，在国土空间规划过程中，需要对整个空间进行合理开发和整治。做好国土空间的规划，可以让开发方式更加多样，从而提高资源保护效率，让生态环境不遭受破坏。通常情况下，规划指标的设置包括很多类别，如海洋资源开发保护、国土开发顺序与分类等。当前，在国土空间规划过程中需要对开发环节加强管理，包括开发面积、强度等。在开发过程中，整个流程十分关键，针对不同土地类型进行统筹规划；与此同时，城市空间及城镇工矿整体规划目标相一致。在规划过程中，需要确保整体规划与土地使用的衔接。在国土规划过程中，也需要明确治理指标，将城乡治理目标分解处理，做好治理规划，立足于坚守耕地红线以及提升粮食产量，建立符合标准的农田规模，以此提高耕地质量。此外，在国土空间规划过程中，还需要充分考虑不同层级政府的司法立法、行政、权力的差异，明确各个层级相对应的职权，以此形成完善的统筹管理格局。如国家的权责在于指导性和政策性，省一级需要保障其协调性，乡镇和市县重在实施性。对于乡镇层面，需推进村庄和社区规划。在规划过程中需基于1∶2 000至1∶5 000的比例，建立地籍管理数据，从而实现各类别空间规划“一张图”管理。

3.3 保障规划实施

在实施国土空间规划的过程中，需要将生态文明建设作为纲要，强化生态的保护、修复。在国家层面，需要做好层层传递，制定相应的管制和监督要求。同时，在体制、机制、法制上构建相应的保障体系。在实际规划过程中，法治保障体系主要针对的是国土空间规划法律，需要明确各级政府的分工，制定相应的规章制度，明确各层次空间规划、技术标准等。体制保障主要是推行体制改革，监督、实施、决策要分别开展，多部门实施，实现事权不重叠、全覆盖。保障机制主要是建立动态的弹性管理机制来应对空间发展的不确定性。通过对土地利用计划执行情况、土地利用情况、人口规模等相关数据进行分析调整、年度评价，提高规划的适用性。同时，需要建立相应的处罚机制和行政问责机制。若在规划过程中出现违反规划建设和擅自修改规范的行为，需要进行处罚。另外，在市场资源配置过程中，需要完善作用机制建设，建立资产核算体系，从而不断优化自然资源的配置效率。

3.4 开放协调理念

遵循生态文明的理念，在国土空间规划过程中需要改变传统的理念和方式，以适应现代化发展需求。国土空间规划需要注重协调性和开放性，更好地实现国土空间的优化。随着市场经济的发展，通过建立开放、合作的理念，能更好地为经济发展注入动力，也可实现跨区域规划，确保过渡空间的顺利进行。各地区在规划过程中，需要认识跨区域的作用，并将其与周边区域规划更好地结合起来，在经济发展过程中，使各区域的资源和要素到合理应用。

3.5 规范数据整理

当前，在信息数据处理过程中存在数据标准不统一的问题，各部门在分享数据的过程中易出现相互矛盾、重复的情况，影响国土空间规划性。因此，在国土空间规划过程中严格执行各类技术规范，统一数据标准，有效整合各种数据。合理审核各种数据，确保数据的真实性，将数据录入数据库中，整合利用国土空间规划。与此同时，在规划过程中会采集到部分涉及国家机密和隐私的信息，应加强对数据库的安全防御，防止数据信息遭到黑客侵袭，捍卫国家和人民的信息安全。

4 结语

在进行国土空间规划的过程中，需要明确其功能定位和实施策略。国土空间规划的功能定位包括总体定位、主体功能、布局规划与整治规划等。因此，在实施过程中，应坚持以人为本的规划理念，合理设置规划指标，保障规划的实施。同时，秉持开放、协调的理念，规范数据整理，国土规划管理变得更为协调，保证各功能衔接流畅，进一步完善我国国土开发、保护和管理机制，使经济发展与自然环境相协调。