青岛市城建档案立法工作研究

陈桂玲

（青岛市城市建设档案馆，山东 青岛 266003）

0 引言

中央一直以来非常重视档案工作发展，经验总结、规律认识、历史延续等各项事业的发展，均得益于档案工作。同时明确提出，档案工作要抓紧向“依法治理、走向开放、走向现代化”的目标迈进[1]。近年来，随着我国城建事业的迅速发展，城建档案在城市发展决策中扮演着越来越重要的角色，同时在城市规划、建设和管理等方面的作用也日益凸显。为做好城建档案管理工作，更好地服务社会发展和群众生活，青岛市城建档案馆始终将“依法治档”作为档案工作的重要任务和目标，不断加强法制建设，助推城建档案事业实现高质量发展。

1 城建档案工作及其意义

城市的出现是人类社会管理的一大进步，标志着人类文明又上了一个新的台阶。随着城市建设高速发展，城市建设活动中产生各式各样的城建档案。城建档案涉及城市规划、建设、发展的各环节和各层面，涵盖城市规划、建设与管理等方面的信息，具有综合性、成套性、动态性和地方性等特点。

1.1 城建档案是城市发展建设的必然产物

历史证明，城市建设档案是在城市规划建设改造、发展变化过程中，用于记录的文字、图表、音频、图像等信息的实物载体，是城市发展建设的直接产物[2]。城市建设档案详细记录了城市建设的过程，反映城市发展变迁，保存城市面貌的最初记忆，是城市建设最完备、最可靠、最凝练、最可持续的信息集合[3]。

1.2 城建档案是城市未来建设发展的关键要素

截至目前，城市建设档案的整理、梳理和管理主要依据《城市建设档案管理规定》和《城市建设档案归属与流向暂行办法》进行。按照住房和城乡建设部的规定，门类大体划分为18个类别、102个属类和300余个小类[4]。这些档案在编制方式、体系、存储载体及具体内容等方面，均与综合性的档案有着较大差异。城建档案不受制于组织和个人的局限，主要以项目工程为单位组成卷宗，按照不同专业类别进行存放，大体包括项目工程的图表、施工建设视频等方面资料。由此可见，城建档案是城市建设的经验积累和技术储备，是实现城市可持续发展不可或缺的重要信息资源。

1.3 城建档案是城市安全运行和应急管理的重要保障

近年来，城市建设过程中，因地下市政基础设施档案提交不及时、资料不完善、数据不准确等原因，盲目施工造成破坏管线事故时有发生，严重影响人民群众生命财产安全和城市运行。因此，规范、完备的城建档案，是提升城市建设科学化、维护城市安全运行的有力保障。同时，城建档案可作为安全事故应急处置、抢险救灾、恢复重建的基础数据支撑，并为事故调查分析、责任判定等提供重要参考。

1.4 城建档案是加快城市文明建设的关键环节

城市建设档案涵盖城市地形地势的勘测图纸资料、城市经济社会发展情况、城市建设的大政方针、环保绿化档案、人防建设情况、水文地质以及名胜古迹等，其记录了城市规划、城市建设和管理的全景样貌，在描绘城市建设各行业各方面各环节的同时，也倒逼着城市建设更加科学、有序、规范。其既能真实地反映城市建设发展水平，又能发现城市建设细微之处的存在问题。城建档案工作的规范发展，有利于提升城市发展质量，对于加快城市文明建设有着至关重要的作用。

2 档案立法的概念及权限

2.1 概念

1）档案法律 是由一个国家根据国家宪法精神，在国家《立法法》指导下，经国家最高权力机关制定或认可的为加强对档案的管理，以及更加有效保护和利用档案而制定的法律法规[5]。档案法律的产生，集中体现了国家和人民的集体意志，档案法律的制定是国家层面以强制性措施保护档案工作的一种行为。

2）档案法规 是国家立法机关依照国家《立法法》或立法程序制定或颁布有关档案的行为规范[6]。主要指条例、方案、意见、规定、办法、通知等规范性文件。

3）档案立法 是国家特定机关，主要指全国人大及地方人大，按照其职权和程序，对涉及档案法律有关方面的内容进行制定、修改和废止的行为。

2.2 权限

立法权分为中央立法权和地方立法权。地方立法权通常涉及本地经济、市政、治安、教育及社会管理等方面。从这个角度来讲，本文提到的城建档案立法，属于城市建设法规体系，涉及行政法律法规、城市建设类民事法律、城市建设技术法规等。青岛市城建档案立法主要是属地方性法规范畴，是地方制定或认可，且强制性保障实施的地方城建档案管理机关从局域性管理城建档案的法律规范。

3 城建档案立法的必要性

3.1 档案归集管理程序需要立法固化

1998年之前，国家通过执行档案保证金缴纳机制（建设单位在具体项目工程开工前，向档案馆提前缴纳保证金。工程竣工后，需报送相关档案，档案馆才能连本带息退还保证金给建设单位），确保城建档案有效归集。国家取消档案保证金制度后，青岛市开始执行“两书一证”制度（档案移交责任书、档案预验收意见书、档案合格证），确立新的档案归集管理程序。近年来形成的行之有效的工作机制和做法迫切需要通过立法得以固化。

3.2 构建城建大数据需要补齐短板

近年来，我国大力推进档案管理信息化，这项工作已成为事关现代化建设全局的一项重要战略举措[7]。相较其他领域，城建档案的信息化建设滞后，这已成为完成档案信息化的“最后一公里”。为此，迫切需要通过立法，通过出台城建档案信息化、构建城建大数据方面的制度，进一步促进城建档案存储信息化、检索自助化和管理网络化。

3.3 城建档案工作需进一步规范

城建档案在城市档案体系中，既重要又特殊。城建档案是城乡规划、建设和管理活动的真实记录，是追究工程质量终身责任的重要法律凭证，也是实施建设工程管理、维修、改建、扩建的重要依据[8]。城建档案立法工作的推进，能从一定程度上促进地方城建档案的规范与管理，同时，也将对制裁城建档案管理违法行为起主导作用。因此，为加强城建档案管理，确保收齐、管全、用好城建档案，以更好地推动城乡建设统筹发展，亟需对城建档案进行立法。

4 城建档案立法现状及可行性分析

4.1 城建档案立法和管理现状

1）国家层面 为进一步规范城建档案管理，国家出台《中华人民共和国档案法》《建设工程质量管理条例》《城市建设档案管理规定》等法律法规和部门规章，内容囊括城市规划、建设改造、档案管理等方面。2008年5月，我国正式实施《政府信息公开条例》，其中第二章第十一条第（一）款明确规定：“城乡建设和管理的重大事项，是重点公开的政府信息”。这一项条款包括2个层面的涵义：强调城乡建设档案工作的重要性；提倡公众积极使用城建档案。这一政策的规定，明确了城建档案管理的必要性，进一步提高城建档案的实用价值[9]。

2）地方层面 2020年，江西省住房和城乡建设厅重新修订《江西省城市建设档案管理办法》，重新规范城市建设档案有关工作，并实行重点管理。2018年，杭州市政府出台《小城镇环境综合整治地下管线建档管理工作指导意见》；2016年，徐州市政府出台了《徐州市城建档案管理办法》。国内15个副省级城市均根据国家现行有关城建档案管理的法律法规，于2002年后陆续修订了城建档案管理的地方性法规或政府规章。与此同时，近年来省内16市先后有13个修订了相应的地方性法规或政府规章。

各地在法规和规章中，针对城建档案归集、接收、利用和管理等方面的制度措施，信息化建设成果以及相关法律责任和处罚追究机制，对青岛市的立法工作具有加强的学习借鉴意义。青岛市城建档案馆在对长春、西安、成都、重庆等城建档案立法比较成熟的城市调研过程中发现，各地立法工作注重城建档案法制建设，实现城建档案依法管理。一是关于城建档案归集的程序性规定涵盖了档案管理中的各种流程；二是各地对地下管线、轨道交通工程档案的归集、管理工作十分重视，作为立法要点。通过调研学习各地在城建档案管理立法工作中的宝贵经验和先进做法，为青岛市城建档案立法工作起到良好的借鉴作用。

3）青岛现状 为规范城建档案的留存和管理，2020年，青岛市政府出台《青岛市城乡建设档案管理办法》（以下简称《管理办法》），向社会进行公布，并于同年10月1日起施行。该《管理办法》从多方面规范了青岛市的城建档案管理工作。

4.2 青岛市城建档案立法的可行性

1）立法依据比较充足 1996年7月，全国人大修改《中华人民共和国档案法》；2001年1月，国务院出台了《建设工程质量管理条例》；2001年6月，原建设部修订《城市建设档案管理规定》；2004年12月，原住建部出台《城市地下管线工程档案管理办法》；2012年，山东省政府开始实施“两书一证”制度；2016年，青岛市制定《青岛市城市地下管线管理条例》；2020年6月，全国人大再次修订《中华人民共和国档案法》。上述法律法规、规章和规范性文件对当前城建档案管理工作进行明确规定，为青岛市制定城建档案管理办法提供比较充足的立法依据。

2）立法基本条件已具备，基础材料归集初步完成 青岛市城建档案馆在前期调研中，结合青岛实际，总结青岛市城建档案管理工作的历史、现状及存在的主要问题，掌握关于起草城建档案法规规章所需的大量第一手资料，近年来，广大建设、施工单位和广大市民的城建档案意识明显增强，城建档案立法工作已有了较好的实践基础。国内各地调研较为充分，通过走访、电话询问等多种形式，青岛市城建档案馆对全国十余个大城市的城建档案收集管理及立法工作进行初步调研，借鉴成功经验，找寻问题，博采众长，结合青岛实际，为起草具有青岛特色的城建档案规章提供借鉴基础。

3）青岛市城市档案信息化建设稳步推进 近年来，青岛市致力发展智慧住建，在构建城市建设大数据平台方面做了大量工作。管理体制上，规定由市城建档案主管部门负责，统一管理全市所有项目工程建设的档案信息；载体形式上，除要求承建单位报送纸质材料外，还要求统一报送电子材料和视频档案。目前，已建立城建档案信息管理系统，由相关部门做好系统运行维护和安全保护工作，初步实现馆藏档案数字化管理。

5 青岛市加强城建档案法制建设的意见

通过对全国各层级城建档案立法情况的梳理，以及城建档案立法可行性的探讨，笔者就青岛市加快推进城建档案立法，进一步加强城建档案法制建设，提出以下思考和建议。

5.1 明晰各级管理部门主体权责

理顺职能部门、行业主管部门及档案移交单位的职责关系，完善管理机制及配套的管理流程，城建档案管理应建立“集中统一，分级管理”的体制。以青岛市为例，对城市建设档案的管理，按照不同层级，明确规定各相关部门的职责：市、区（市）政府，要进一步加强对城建档案管理工作的组织领导；市、区（市）城乡建设行政主管部门，按照行政区域相应负责具体工作。市级以上的工程项目，以及市南、市北、李沧3个区的城市建设档案，均由市城建档案管理部门负责整理、收集和管理；其他城市建设档案，由其所在区（市）城建档案管理部门负责。规划、城管、国土资源等其他相关部门按照各自分工，做好城建档案管理工作。

5.2 明确城建档案归集管理程序及具体职责

城建档案立法过程中，应明确规定城市建设档案的归集管理流程，以及承建单位、城建档案管理部门等在档案归集工作中承担的责任。

1）明确城建档案归集管理流程 以青岛为例，青岛市城建档案馆按照工程项目竣工联合验收的有关要求，出具《工程项目建设档案验收告知承诺事项清单》，并组织实施对工程项目竣工档案的验收。验收实行承诺制，对列入承诺清单的，承建单位必须在规定时限内，向青岛市城建档案馆提交有关档案。承建单位提交后，由青岛市城建档案馆负责审核，并向其反馈工程项目竣工档案的审核验收意见。

2）明确承建单位和城建档案管理部门的职责 承建单位作为主体责任人，负责留存及提交城建档案，要按照相关规定认真做好勘察、设计、施工、监理等工作，并会同各承建单位按照相关要求，收集、整理好工程项目的建设档案。城建档案管理机构应履行指导核查职责，指导建设单位收集整理竣工档案，并在规定时限内完成对城建档案的核查接收。

5.3 做好城建档案立法评估

立法评估是对立法实施效果进行科学客观评价的活动，是实现科学立法、提高立法质量的有效举措。从2006年开始，青岛市人大常委会先后对多个领域的地方性法规、政府规章，组织实施了立法后的效果评估工作，成效较突出，同时积累一定的立法评估工作经验。青岛市可充分发挥这一优势，针对专业性较强的城建档案条例，定期开展立法实施效果评估工作。建议由青岛市司法局牵头，联合住房城乡建设、人防、海洋等部门定期组织开展条例实施效果的评估检查活动。联合评估组应重点围绕“档案管理体制、档案大数据收集、档案保管利用”等方面，开展专业性评估测度。针对与青岛经济社会发展及城建档案工作实际不相适应的条款，及时进行修改完善，进一步提高立法质量，增强法律法规的可操作性，不断提升城建档案管理的规范化水平。

5.4 注重城建档案保管与利用

城建档案馆库的建设对于加强城建档案保管、城建档案的寿命延长以及城建档案价值的提升等都具有重要意义，应当对其作出明确规定。馆库建设方面，城建档案管理机构的馆库选址、设计和建设，应当严格按照国家和地方有关建设标准来实施，并配备“十防”等设备设施，可根据城市发展具体情况实施。城建档案数据开发方面，应通过多渠道搜集城建档案信息，编纂研究城建档案史料，并做好异地、异质备份工作，加快完善数字城建档案馆建设，构建城建大数据平台。城建档案查询利用方面，应健全档案利用制度，严格划定档案密级和保管期限，合理确定档案信息公开范围，确保档案利用符合相关规定。

5.5 依法健全城建档案奖惩机制

对在城建档案的归集整理、管理规范和保护利用等方面，贡献突出、成效显著的单位或者个人，应当给予奖励[10]。坚持以法律法规为依据，进一步加大对城建档案的管理和执法力度，对不按规定移交、蓄意涂改伪造城市建设工程档案等违法违规行为，严格追究法律责任，积极营造奖优罚劣、赏信罚明的良好氛围，推动城建档案工作科学化、规范化发展。