尽快完善碳达峰、碳中和立法 推动我国绿色低碳健康发展

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”；2020年中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为今后一项重点任务；今年的《政府工作报告》明确提出，要“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”“制定2030年前碳排放达峰行动方案”，我国向绿色低碳发展迈出了革命性的一大步。

“从碳达峰到碳中和，欧盟大约需要60年时间、美国要45年，我国力争2060年之前实现，面临巨大的困难和挑战。”全国人大代表、中国工程院院士、华中科技大学教授丁烈云表示，“为达到目标，我们需要付出艰苦卓绝的努力，更需要完善的法律制度保障，通过法律设立碳减排的根本制度，构建相关管理体制，明确各方责任义务，为实现碳中和目标提供保障。”

丁烈云认为，我国绿色低碳发展法律体系建设明显滞后，存在法律体系不健全、立法与政策实施相脱节、下位法缺乏上位法依托等主要问题。

一是碳排放管理在国家法律体系中尚属空白，与碳减排相关法律内容缺乏协调性。目前国家法律体系中，没有直接关于“二氧化碳”“温室气体”相关的内容。与之相关的环境、能源和资源立法，在一定程度上起到了推动低碳发展作用，但其均有各自的立法目的，相关法律内容碎片化，缺乏综合性的法律进行统领，存在诸多不足之处，不能最大限度发挥控制二氧化碳排放的法律效能。

二是碳减排立法落后于政策制订与推进，导致政策缺乏法律支撑与长期约束力。在应对气候变化、促进低碳发展方面，我国出台的大量政策性文件和部门规章由于缺乏明确的法律依据，存在诸多问题，如缺乏强制实施的法律保障、缺乏长期约束力，在很大程度上无法为低碳投资者提供长期稳定的投资预期。我国也深刻意识到构建碳减排法律体系重要意义。早在2009年，全国人大常委会通过了《积极应对气候变化的决议》，要求把加强应对气候变化立法作为一项重要任务，但由于当时时机尚未成熟，立法工作最终未能完成。

三是二氧化碳排放管理缺乏协同统一的机制。我国二氧化碳减排相关法律以行业法为主，也间接导致碳排放的管理存在部门割裂的问题，部门之间的职责和权利义务规定不明确，相互之间缺乏协调机制，难以呈现出权威、有效、统一的管理。虽然国家成立了气候变化领导小组，但工作中的具体分工没有明确的法律规定，难以形成有效的合力。

为加快碳达峰、碳中和目标实现，基于中国工程院“中国建造2035战略研究”课题成果，丁烈云提出以下建议：

将我国碳达峰、碳中和战略目标纳入立法内容。截至2020年，国际上已有近20个国家和地区制定了有关应对气候变化、控制温室气体排放国内法律，我国也应将碳达峰、碳中和战略目标纳入法律范畴，可选的途径包括：一是通过制订法律法规确立碳减排战略目标，如制订《气候变化法》《碳排放权交易管理条例》等；二是通过修改现行法律确立碳减排战略目标，如修改《大气污染防治法》等；三是在2008年全国人大常委会决议《中国应对气候变化国家方案》的基础上，以全国人大常委会决议的方式确立碳减排战略目标。鉴于碳达峰、碳中和目标的长期性，最好采取前两种方式。

完善我国应对气候变化的根本制度和管理体制。借鉴相关国际经验，构建应对气候变化根本制度和管理体系是应对气候变化立法的重要任务。建议抓住当前碳中和战略的契机，通过开展应对气候变化相关立法工作，确立碳税、碳交易等碳减排的根本制度，为低碳投资提供长期稳定法律环境。明确政府、企业、公民各方责任义务，构建国家统一管理和地方、部门分工负责相结合的碳排放管理体制和工作机制。

进一步修改完善现行法律法规。在现行的环境、能源和资源等相关法律中增加碳减排相关的内容，将碳减排要求落实到具体行业，形成推动碳减排协同效应。例如，现行《大气污染防治法》不涉及二氧化碳，尽管二氧化碳与大气污染物有区别，但导致大气污染和气候变化的根源基本相同，在法律的修改中应兼顾碳排放控制；当前《可再生能源法》立法目的主要基于能源安全，但毫无疑问，在当前背景下减少二氧化碳排放已成为开发和利用可再生能源的首要目标，在法律修改过程中应予以体现；修改《森林法》，增加充分发挥林业在固碳、吸碳等碳汇功能等相关内容；完善《建筑法》，将延长建筑寿命、鼓励发展零排放建筑等举措在法律中予以明确。