宅基地三权分置下古村建筑流转困境及对策研究

张文昌 李淑珍，2

(1.江西科技学院；2.习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心江科中心，江西 南昌 330098)

在原有的宅基地“两权分离”体系下，农户的古建筑只允许在本村集体组织成员内部流转，从法律上限制了社会主体参与古村建筑流转。而2018年国家提出宅基地三权分置，指出确认宅基地所有权、保障农户资格权和财产权、适度放活使用权解决了原有政策的法律缺陷，为社会主体参与古村建筑流转提供了法律依据，然而实际的古村建筑流转现状依然不容乐观。基于此本文从古村建筑流转的研究角度出发，通过对相关文献的研究总结出在宅基地三权分置下，古村建筑流转的核心问题并提出了解决对策，以期为相关研究和社会实践提供帮助。

1 背景

1.1 古村落旅游开发

古村落旅游开发中的开发方式按照主体划分主要有政府主导型、社会资本主导型、村集体主导型、多元主体联合型等四种。党员章海英在2010年提出了三种古村落关键利益主体下的开发模式，包括政府投资经营、企业租赁经营、村集体经营[1]。著名地理学家邹统钎2003年在北京川底村的考察基础上，发现了古村落旅游开发社区主导模式[2]。

1.2 宅基地流转

宅基地流转包括宅基地集体所有权、资格权、使用权的流转，但宅基地流转中最核心的是使用权流转。在实际的古建筑流转中农户享有宅基地使用权和宅基地上的古建筑所有权，然而在“房地一体”政策下古建筑所有权随宅基地使用权一并流转。而在实际的古建筑和其他宅基地流转中，地方政府不允许农户将古建筑或宅基地转让给社会主体，因此在古建筑流转中，农户和社会主体间的是有偿有期限的古建筑所有权流转。由于流转主体不同，宅基地流转方式也有所不同。杨仁智(2018)认为，宅基地流转方式有出租、转让、抵押、入股、联营等五种[3]。

1.3 宅基地三权分置

宅基地三权分置是在农地三权分置的基础上提出的。在市场经济快速发展的趋势下，无偿、无限期、无流转的宅基地制度显得极不适应，甚至给农村经济社会发展和农民生活福利改善都带来了不利影响[4]。基于此，国家于2018年提出宅基地三权分置，即所有权、资格权、使用权分离。

1.4 古村落旅游开发中的相关利益主体研究

古村落旅游开发中的利益主体是地方政府、村集体、旅游者和外来企业。但是旅游者不参与古建筑流转过程，因此本文主要讨论农户、政府、社区、外来企业等利益主体。其中，余向洋(2006)认为相关利益群体对于社区旅游的发展存在不同的观点、态度和利益诉求，直接阻碍了古村落的旅游开发[5]。俞晓蕾(2018)认为利益相关者间共赢的关键在于明确利益相关者的责任义务和权利利益 。

2 宅基地三权分置下古村建筑流转困境

经过对宅基地流转，古村落旅游开发方式及相关利益主体的研究后发现，宅基地三权分置下古村建筑流转的核心问题在于古村建筑流转中“三权”主体间的权益矛盾问题，主要包括以下三个方面：(1)集体组织拥有宅基地所有权，由于农户对宅基地权力的认识模糊，加上所有权主体虚置导致所有权难以确认，集体组织的利益难以得到保障；(2)农户作为古建筑流转中的核心主体，却始终处于弱势地位，因此出现了违背农户的流转意愿、忽视农户权益等问题，导致农户不愿积极出租(让)古建筑，古建筑流转工作无法开展；(3)宅基地三权分置强调适度放活宅基地和农民房屋使用权，因此如何把握放活的度，既能满足社会资本的收益期望，激励其参与古村落的开发，又能保障其他主体的收益，将会是一大难题。

3 调节“三权”主体间的权益矛盾解决古村建筑流转困境

宅基地三权分置为古村建筑流转解决了法律上的障碍，但是古村建筑流转困境的核心矛盾，即三权分置下古村建筑流转中涉及的“三权”主体间的权益矛盾依然尖锐，基于此本文针对不同主体的权能关系，不同主体的作用提出以下建议。

3.1 宅基地所有权确认保障古村落的村集体组织权益

集体所有权包含占有、使用、收益、处分和管理的权能，同时对集体土地利用的全过程进行监督和管理是作为所有权主体的集体应承担的社会责任。然而，在实践过程中却普遍出现集体组织虚置，农户对集体所有权概念模糊的现象，导致在古建筑流转中集体所有权的权能无法有效发挥，集体利益得不到保障。基于此，本文建议当地政府要加大对农户的所有权和集体组织概念的普及，提高农户对所有权的认知水平。另外，在古村落的开发中引入社区的概念，社区由集体组织成员和部分基层干部组成，集体组织成员集体享有宅基地所有权，基层干部代表政府领导社区发挥所有权的权能，承担起对整个经营项目的监督和管理责任。

3.2 宅基地资格权认定保障农户基本权利

宅基地三权分置政策中强调了要保障农户资格权，针对这一问题本文提出以下建议：第一，确立古村建筑资格权认定标准。农户资格权取得标准是农户具有本村集体组织成员资格，当地政府需要严格落实对农户的资格权认定工作，同时配合相关制度的普及和宣传工作扫清农户对宅基地所有权、资格权、使用权的理解和运用障碍。第二，规定在籍农户享有一户一宅的分配宅基地待遇，对超面积使用宅基地的农户，当地政府需要根据超出的面积收取额外的宅基地使用费。第三，农户享有宽限待遇，非永久离开农村尚未改变户籍的农户，可以申请保留资格权。

3.3 构建新型古村建筑流转方式协调农户和社会主体间的权益矛盾

古村建筑流转中不同主体间的权益矛盾起源于不完善的收益分配方式，而收益分配方式由古村建筑流转方式决定。基于此，本文结合对相关文献的研究，建议农户采用使用权入股的古村建筑流转方式，收益分配方式是“固定收益+股利分红”。首先由集体组织在政府的扶持下成立社区，拥有宅基地集体所有权。然后当地政府联合社区、开发商和专业评估机构对农户的使用权进行公平、公正、公开的估值，使农户放心、安心，保障农户的权益。农户可以将使用权折价入股成为股东。社会资本在政府、社区、农户的审核下通过宅基地流转平台获得使用权后需要按出租协议向农户支付租金，保障农户的基本收益。最后再根据农户的持股情况给予农户项目分红。由于农户成为了股东，使得农户的收益会受整个旅游项目收益的影响，所以在运营中，农户的参与度会显著提高。另外，宅基地三权分置强调适度放活使用权。因此，当地政府、社区和农户需要对社会主体参与古村建筑流转制定准入门槛,和使用权用途管制条例，把握使用权放活的度，并在此基础上对社会主体进行适当的政策扶持，激励其参与古村建筑流转，解决古村建筑流转困境。