工程总承包模式下的“发包人要求”

随着《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》《建设工程项目总承包合同（示范文本）》的相继出台和正式施行，“发包人要求”一词高频出现。“发包人要求”是发包人在招标前开展准备工作的指引，也是招标文件的重要组成部分，还是发包人项目目标的具体体现，更是发承包双方权利义务关系的落脚点。在工程总承包的不同发包阶段，不同合同计价模式，相应的“发包人要求”的重点和深度均有差别。

“发包人要求”的定义及演变由来

“发包人要求”的定义

《建设工程项目总承包合同示范文本》（GF-2020-0216）（以下简称“2020版《示范文本》”）中“发包人要求”的定义为：“指构成合同文件组成部分的名为《发包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范围、设计与其他技术标准和要求，以及合同双方当事人约定对其所作的修改或补充”。

“发包人要求”的演变由来

2011年，住建部、原国家工商总局联合印发了《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2011-0216），该文本仅提到了标准、规范及有关技术文件、设计文件资料和图纸，尚没有明确提出“发包人要求”的概念。

在国家发改委等九部委联合发布的《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）中，“发包人要求”被首次定义，在合同文件的构成中，“发包人要求”替代了标准、规范、设计图纸等内容。

2015年，住建部和原国家工商总局联合印发《建设工程设计合同示范文本（专业建设工程）》（GF-2015-0210），“发包人要求”在该文本中多次出现，该文本将“发包人要求”作为合同文件的重要构成部分，同时也作为专用条款附件2的重要组成内容。

2020年3月1日起正式施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），在对建设单位招标文件要求中也提到了“发包人要求”。

2021年1月1日起执行的2020版《示范文本》对“发包人要求”的编写要求，在基本延续《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012版）中“发包人要求”的基础上，作了进一步的细化和完善，并上升为合同附件，成为合同的重要组成部分，具有与专用合同条款相同的法律地位。由此可见，“发包人要求”的地位已极其重要。

“发包人要求”在工程总承包相关文件中的规定

《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）中关于“发包人要求”的相关规定

在合同通用条款中对“发包人要求”定义为：指构成合同文件组成部分的名为“发包人要求”的文件，包括招标项目的目的、范围、设计与其他技术标准和要求，以及合同双方当事人约定对其所作的修改或补充。在该文本中对“发包人要求”的相关规定包括：

（1）投标文件应当对招标文件有关招标范围、投标有效期、工期、质量标准、“发包人要求”等实质性内容作出响应。

（2）“发包人要求”中的错误相关约定。“发包人要求”中的错误导致承包人增加费用和(或)工期延误的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并向承包人支付合理利润；发包人作相应修改的，按照变更相关约定处理。对确实存在的错误，发包人坚持不作修改的，应承担由此导致承包人增加的费用和(或)延误的工期；承包人未发现“发包人要求”中存在错误的，承包人自行承担由此导致的费用增加和(或)工期延误，但专用合同条款另有约定的除外。

无论承包人发现与否，在任何情况下，“发包人要求”中的下列错误导致承包人增加的费用和(或)延误的工期，由发包人承担，并向承包人支付合理利润：一是“发包人要求”中引用的原始数据和资料；二是对工程或其任何部分的功能要求；三是对工程的工艺安排或要求；四是试验和检验标准；五是除合同另有约定外，承包人无法核实的数据和资料。

《工程总承包管理办法》中关于“发包人要求”的相关规定

《工程总承包管理办法》第二章第九条对建设单位提出明确要求：建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件。其中，对“发包人要求”的内容进行了明确：发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求。

2020版《示范文本》中关于“发包人要求”的相关规定

2020版《示范文本》中“发包人要求”相关文字表述共出现40处，“发包人要求”作为附件1进行单列，具有与专用条款一样的解释顺序和法律效力。

其一，“发包人要求”应尽可能清晰准确，对于可以进行定量评估的工作，“发包人要求”不仅应明确规定其产能、功能、用途、质量、环境、安全，并且还要规定偏离的范围和计算方法，以及检验、试验、试运行的具体要求。

其二，“发包人要求”和基础资料中的错误：承包人应尽早认真阅读、复核“发包人要求”以及其提供的基础资料，发现错误的，应及时书面通知发包人补正。发包人作相应修改的，按照变更与调整的约定处理；“发包人要求”或其提供的基础资料中的错误导致承包人增加费用和（或）工期延误的，发包人应承担由此增加的费用和（或）工期延误，并向承包人支付合理利润。

其三，发包人对于工程的技术标准、功能要求高于或严于现行国家、行业或地方标准的，应当在“发包人要求”中予以明确。

“发包人要求”在工程总承包模式中的意义

“发包人要求”是工程总承包按“图”向按“约”转变的重要体现

工程总承包组织建设模式较传统模式有较大的区别，其最重要的特征是发包人从传统模式下的按“图”验收转变为按“约”验收。

传统模式中，承包单位实施项目最核心的依据为施工图纸等。在实施工程总承包项目时，施工图由承包人完成，承包人参与工程建设的时间切入点被提前。而完成施工图的主要依据是“规范”和“发包人要求”，“发包人要求”成为了“验收”的标准。为此，发包人实施项目的理念也需从按“图”验收转变为按“约”验收。

“发包人要求”是发包人建设意图的真实准确表达，是实现建设目标的具体体现

发包人通过“发包人要求”明确建设目的、标准和需求。

“发包人要求”的定义及其包含的内容，赋予其自身丰富的内涵，发包人将项目的建设目标、建设标准及功能需求，项目管理规定、质量标准等所有内容通过“发包人要求”进行表达，是发包人最终验收的重要依据，有利于保障项目的整体性、完整性，确保项目品质；有利于规避项目运行过程中的各种风险，减少项目过程沟通成本，促进项目加速推进。

“发包人要求”是承包人参与项目建设的重要基础资料及依据

“发包人要求”作为投标人参与投标活动的指导性文件，是投标人在投标阶段有效识别风险，合理确定成本、进度、质量及安全目标的重要依据，确保投标的合理性。

“发包人要求”是界定工程实施过程中所发生的变化是否属于变更的依据，是承包人保障自身权益、获取变更效益的重要依据。在项目中标后，使用方的需求可能随时发生变化，变化的基础则是“发包人要求”。在计算变更费用时，通过对比新增需求与“发包人要求”中对应标准的变化，计算量差或价差，从而确认对应的变更费用。

“发包人要求”密切关系到整个项目的成本、质量、进度，其完整性、合理性直接关系到项目可能产生的合同纠纷。“发包人要求”作为合同的重要组成部分，是承包人履行项目建设的重要依据，若依据本身存在错误，则会给项目建设带来各种不可预见的问题，影响项目的成本目标、质量目标以及进度目标，承包人自然会通过索赔等手段来确保自身利益。

不同发包阶段，不同合同计价模式下的“发包人要求”的深度分析

工程总承包模式发包阶段及承包人承担的工作根据《工程总承包管理办法》，工

程总承包发包阶段可以分为以下3个阶段：一是项目审批、核准或者备案程序后，承包人承担“方案设计+初步设计+施工图设计+施工”；二是方案或方案深化完成后，承包人承担“初步设计+施工图设计+施工”；三是初步设计及初设概算批复后，承包人承担“施工图设计+施工”。

采用不同合同计价模式后对“发包人要求”的深度要求

合同计价模式包括：总价包干计价、模拟工程量清单计价及定额费率下浮计价。

总价包干计价模式下，“发包人要求”需要对项目建设范围、建设内容、功能需求（配置标准）、品牌要求及品质标准等所有拟建内容进行详细阐述；

模拟工程量清单计价模式下，主要建设内容已在清单中列明，“发包人要求”应从建设范围、功能需求（配置标准）、品牌要求及品质标准等进行详细约定；

定额费率下浮计价模式下，“发包人要求”需从工程范围、建设内容上进行约定，功能需求（配置标准）、品牌要求及品质标准需在设计过程及实施过程中予以明确。

不同发包阶段，不同合同计价模式下的“发包人要求”的深度分析

1.项目审批、核准或者备案程序后

项目审批、核准或者备案程序后的招标阶段，项目的资料极其有限，一般适用于技术方案成熟、建设标准明确、建设内容明确、工期要求紧的中小型项目。

（1）总价包干计价

在总价包干计价模式下，“发包人要求”中技术标准需要通过文字表述建设标准,参考成熟技术方案资料的形式进行体现。建设范围、建设内容、功能需求（配置标准）、品牌要求及品质要求均需明确细致，对“发包人要求”的编制要求较高。如果采用该模式，前期招标需准备较为充分，准备时间更长。

（2）模拟工程量清单计价

该合同计价模式下，“发包人要求”是模拟工程量清单编制的依据和基础，因此，该合同计价模式的“发包人要求”，与总价包干计价模式的“发包人要求”相比更有深度，要求达到能编制模拟工程量清单需要的标准。采用该模式，前期招标准备时间长，而且对清单编制的咨询公司的业务复合能力要求较高。

（3）定额费率下浮计价

在定额费率下浮计价模式下，“发包人要求”中的功能需求（配置标准）、品牌要求及品质标准需在设计过程及实施过程中予以明确。前期准备时间短，但将功能需求（配置标准）及品牌要求、品质要求放入实施过程中，极易产生争议，对项目品质及进度工期不利。

2.方案或方案深化完成后

方案或方案深化完成后（特别说明：建筑方案的固化需要结合结构方案、机电方案、装修方案、景观方案及各专项方案等，为满足深度要求，本文分析的是基于完成以上除建筑方案外的所有专业及专项方案），项目已具有一定的设计资料，如建筑方案、主要的建筑功能及建设内容已基本确定。不同合同计价模式在该阶段对“发包人要求”的深度具有不同的要求：

表1 “发包人要求”的深度要求

（1）总价包干计价

相对于前述总价包干计价而言，其主要功能需求、建设范围及建设内容已基本确定，“发包人要求”中更多需要关注的是详细的建设范围、建设内容、功能需求、品牌要求以及品质要求，与项目审批后对“发包人要求”一致。

（2）模拟工程量清单计价

因该阶段出具了方案图纸，“发包人要求”的编写方向清楚，模拟清单编制的依据是方案图纸及“发包人要求”。该模式下，负责清单编制的咨询公司可以根据方案图纸模拟工程量清单项用以弥补“发包人要求”的不足，较项目审批后阶段，对“发包人要求”的依赖程度更低。

（3）定额费率下浮计价

该阶段，因方案图纸已完成并会作为招标文件组成部分发布，但该合同计价模式对功能需求（配置标准）、品牌要求及品质要求需在实施过程中逐步完成，所以在项目总投资控制的责任划分上将会产生争议。

3.初步设计及初设概算批复后

在初步设计及初设概算批复后阶段（特别说明：根据初步设计深度要求，初步设计深度不包含专项设计的初步设计，为解决深度问题，本文分析的是基于同步完成专项设计的初步设计），项目的建设范围及建设内容已非常明确。不同的合同计价模式在该阶段对“发包人要求”的要求同样会有所不同：

（1）总价包干计价

该阶段的建设范围及建设内容已通过初步设计图纸确定，“发包人要求”中的功能需求（配置标准）可以通过图纸或图表方式表达，品牌要求及品质要求需详细约定。因此，该阶段的总价包干计价发包风险较小。

（2）模拟工程量清单计价

该阶段已有详细的图纸资料，技术标准已非常明确，模拟工程量清单项目更加完善及准确。因此，该阶段的模拟工程量清单计价发包风险较小。

（3）定额费率下浮计价

该阶段仍然采用定额下浮计价，失去了初步设计梳理项目建设范围和项目建设内容的意义和优势。此外，进度优势也不明显，而且尚未解决总投资控制存在的风险。

“发包人要求”是合同的重要组成部分，由发包人提供，目前2020版《示范文本》已开始执行，发包人编写的“发包人要求”应结合不同的发包阶段，不同的合同计价模式，匹配不同的重点和深度（表1）。