探讨PPP 模式下的市政工程管理风险及其合理运行

曹勇飞

（湖南省郴州建设集团有限公司，湖南郴州 423000）

0 前言

PPP 模式实则属于项目合作融资模式，在市政工程管理中应用PPP 模式，可实现工程造价的合理化控制，避免投入过多成本，进而影响工程经济性。同时还应当结合PPP 模式的具体要求，保证在信息共享条件下，能够吸引更多投资者的注意，便于运用PPP 模式提高市政工程管理水平，满足新时代工程管理需求。

1 PPP 模式下市政工程主要的管理风险

1.1 造价管理风险

工程造价管理作为市政工程管理工作中的重要内容，在应用PPP 模式阶段面临一定的风险，其中包括造价表编制缺乏依据、造价设计不真实、项目管理脱离环保目标等。通常情况下，市政工程在其招投标环节，各竞标方应当提前参照市场价格编制合理的造价报告，然而当前PPP 模式的推广可促使工程造价管理更加灵活且不以市场定价为统一标准，并在诸多条件不完全不细致的情况下就开展招标竞标工作，致使价格的变动性较大，不利于工程造价的合理化控制，继而引发超预算问题。

1.2 审计管理风险

市政工程审计管理实则是为了实现资金的有效利用，避免出现账目不准等后果。而在PPP 模式下，参建方的增加，造成审计难度加大，且审计监督不到位。而且对于社会投资主体资金使用情况的审计管理，也存在一定的审计结果不真实、审计不全面风险，因此应结合融资条件重新巩固审计部门的管理职能。

1.3 融资管理风险

PPP 模式是在政府部门与社会力量合作基础上提出的一种新型融资模式。而在市政工程中，为了避免受财政资金不足的束缚，造成工程建设质量受损，还应当在汲取社会资本的过程中加强资金管理，但目前存在的融资管理风险，多为融资主体潜在的不确定因素。

以自来水市政项目为例，在众多融资者参与下，对于水质、出水量的要求不同，很难达成统一意见，并在后期出现污水污染问题时易遭受经济损失，致使工程管理混乱。

1.4 运营管理风险

在PPP 模式下开展的工程管理工作，还存在运营管理风险，比如运营过程中的日常管理、维修、收取费用、财务等，其中对于国家政策或者法律条文的解读不准确，极易造成合作方之间出现矛盾。此外在遭遇自然灾害、突发事故时，也会出现工期延长等问题，这样一来，参建方需重调工程进度。一旦无法给出可靠的运营管理规划，或未明确各参建方具体管理职责，很难实现PPP 模式的合理运行。

2 PPP 模式下市政工程提升管理合理性的措施

2.1 实现全过程工程管理

据调查：截至2019 年，我国PPP 储备项目已达7867 个。其中上半年准备中的项目数量有1339 个。而从当前未签约项目中分析，社会事业项目占比较大。为了进一步提高工程管理水平，应在市政工程中实施全过程管理，具体内容如下：

（1）准备期。在市政工程管理中应用PPP 模式，还需采用全过程管理理念控制好工程造价，特别是在前期可研报告和立项阶段，要对实际情况充分论证，在规划设计阶段结合考虑使用要求和市场需求，采用最合理最经济的修建性规划方案，以便在节省政府资金的同时，也能保障各合作方权益。在工程准备阶段，为了达成公私合营最优化合作效果，应在成本管理上紧跟适当价格动态。同时还应将工程项目中涉及的机械设备、材料、人工等费用成本进行统一化管理。在物资价格分析上也应结合市场价格变化趋势，特别是在工程造价表编制环节，可将管理权交由第三方机构，以免受参建方个体因素的影响，导致项目成本过多。

本文以某综合管廊项目为例，在其管线施工中成本达到3980 万元/km，设施布置成本为7920 万元/km。在该项目准备期，专门编制了细致的工程造价表，其中维修成本与运营成本为160万元/年，而且还通过发包方式、材料购买时机的准确把握等途径，使工程造价处于合理范围内[2]。

（2）设计期。工程设计管理中，可从下述两个方面提升管理有效性，以便PPP 模式发挥出真正效用。①融资各单位应对当前市场中出现的新型管理技术、施工工艺、环保材料的价格进行对比，经过全面分析后确定是否具有引进的必要性；②对工程图纸的管理，相关管理者应结合工况验证图纸真实性，降低施工与设计之间的矛盾，提高资源的使用效率，从而减少成本超支的情况出现。对于后续潜在的投入成本应提前说明，或者给出一个相对范围，由此确保PPP 模式下的合作者能够更加精准的控制工程造价，避免出现高造价问题，致使各参建方利益受损。

（3）实践期。在工程实践施工阶段，应当针对政府主管部门、施工单位进行统一筹划。比如在竞标成功后，参建方应在恰当的时机组织交流会，政府应当对项目造价进行有效审核，包括施工材料采购成本、机械设备租赁费用、人工工日价格的调整等，在细化审核后可将审核结果整理成文本资料，作为竣工结算管理凭证。施工单位也应当积极配合政府部门落实施工内容，并建立第三方反馈中心，用于收集群众建议，最终可在全面的造价管理条件下提高工程建设质量，促使政府资金用于实处的同时，也能帮助施工单位节省投入成本。运营阶段保证工程项目的服务质量、稳定消费群体等可以说是提升项目效益的关键，同时也能有效控制不稳定的风险。

2.2 规范风险管理审计流程

PPP 模式下应当针对市政工程管理工作进行规范化处理，即优化审计流程。在项目管理过程中，对于市政工程成本进行审计，是保障工程建设质量、造价合理的关键部分。一般而言，需要经由下述步骤逐一审计：先行接收审计相关资料，并结合市政工程的现场施工条件进行勘察，联合审计会计共同完成工程项目准备期间的审计管理任务，待审计数据无误后，将进入签证审核环节，最终在第三方监督环境下形成审计意见书，用于指导工程管理事项[3]。

从相关实践结果中可推断出，PPP 模式下要想保证市政工程实现科学审计，应从方案、招标两个部分予以审计。市政工程在PPP 模式下利用股权、经营权作为合作的基础，促使更多施工单位经过竞标后成为政府项目中的合作方。此时在方案审计中应当考虑是否存在利润超额问题。比如通过核对施工材料采购成本、工程款额度判断施工单位利润水平。审计方还需要保证施工方案的可行性，始终维护参建方权益，便于项目负责人提出正确决策。在招标期间进行的审计，主要是为了从众多竞标单位中选出最具竞争力的合作方，严格遵照优质合作原则，确保政府资金与社会资本实现有效结合，在其辅助下改善市政工程建设现状。

2.3 优化融资模式操作效果

市政工程管理中多由政府部门作为主导单位，尽管实现PPP模式的合理化运行，关于合作企业的参与度也较低，这主要源于融资项目中操作方法可行性较差，导致合作企业无法真正体现管理权。尤其在运营管理、工程设计上，与政府部门合作的民营、私营企业大多属于“听从者”，无法给出具体的参与意见。对此为了净化PPP 模式的应用环境，可从以下两个方向加强融资成效：

（1）巩固参建单位地位，与政府保持合作关系的施工单位应在项目规划、制度改革上体现出积极性。政府也应适当“放权”，仅在施工单位运营不善或者资金不足情况下为其发放补贴，最终运营全新的融资模式吸引更多施工单位愿意招揽市政工程。

（2）创新融资方法，在PPP 模式背景下，还可运用新型融资方法，使市政工程获得更多融资方。本文主要以银行贷款为例，对于部分小规模承包商，在其缺少流动资金时，很难承包市政工程。对此，可对市政工程融资方发放贷款福利，如免息、上涨额度等，以免出现融资风险，影响市政工程建设质量。

例如在投资额为4.1 亿元的市政工程中，专门采用“贷款+股权”融资方法，促使该项目原定融资计划取得有效进展，并在浦发银行等政府机构八成占比的情况下出资建立项目融资中心，继而提高了融资项目的管理质量。

2.4 明确市政工程管理职责

管理职责的精准划分也是PPP 模式推广的首要前提。尤其在获得政府支持资金补贴时，施工单位应当承担起自身职责，不可将项目运营中出现的问题推责给政府。

比如在某自来水工程项目中，在双方合作下出现自来水的化学需氧量达到1200mg/L，超出国家标准值2.4 倍。究其根本原因在于水体净化工艺的选择未满足水体处理要求。对于此项事故的责任分配，应从工程设计责任方、水质检测责任方进行划分。针对此项管理风险的有效措施，还可在合同编制中提前标注水质不达标责任归属方，而且也可直接在施工现场安装水质监测装置，用于定期检查水质，以免发生严重后果，造成市政工程建设质量违背施工要求。责任制的制定是保证PPP 模式顺利得以运行的重要依托，应予以高度重视。

3 结论

综上所述，在市政工程管理中合理应用PPP 模式，可对工程管理风险的有效规避起到促进作用。对此，应从全过程管理、风险管理审计流程、融资模式操作效果、工程管理职责等方面着手，促使市政工程在PPP 模式的辅助下提升管理实效性，便于改善市政工程建设现状，为我国市政工程行业的壮大发展奠定基础。