我国“十四五”天然气产业发展与改革的政策建议

刘满平

（国家发展和改革委员会价格监测中心，北京 100837）

在经历“十三五”市场大幅波动、体制改革蓝图基本确定后，“十四五”期间我国天然气产业将进入一个全新的发展阶段和能源转型的关键时期。在此时期，面对外部政治风险性和不确定性不断增加以及改革不断深入推进的发展环境，天然气产业要按照“四个革命、一个合作”能源安全新战略重要部署，以“稳”为主，继续推进产业高质量发展。

1 对“十四五”天然气产业发展形势的判断：整体有利

1.1 市场供大于求，发展环境有利

从全球范围看，根据国际组织、咨询机构、石油企业分析预测，未来5年，在化石能源中全球天然气产量将保持持续增长，而需求将受到新冠疫情、经济衰退的持久影响，天然气市场供应宽松局面仍将持续。IEA预计，到2025年全球天然气需求将达4.37亿m3/年，2019-2025年年均增长1.5%。而全球天然气产量将达4.5万亿m3，年均增长1.6%，供应相对过剩。从国内需求情况看，按照年均增长6%预测，2025年我国天然气需求将增至4 200亿～4 300亿m3。供给方面，目前国内气田整体开发形势良好，未来10～20年处于持续上产期，各油气企业仍将继续加大勘探开发力度，2025年国产气将超过2 200亿m3。进口气供应能力整体也将快速增长，中俄东线逐步增至380亿m3，中亚气逐步增至550亿m3，再考虑中俄东线增供量，预计2025年进口管道气供应能力近1 000亿m3，LNG进口量也将超过1 000亿m3。因此，“十四五”期间我国天然气市场供给完全有能力满足国内需求，供需整体或将呈相对宽松态势，摆脱之前缺气的困扰，发展环境有利。

1.2 行业仍处于发展期，需求增长可期

从行业发展规律看，主要发达国家天然气市场发展基本上都经历启动期、发展期和成熟期3个阶段。其中，发展期又分为快速发展期和稳定发展期，而天然气发展期一般要经历30年左右的时间。我国天然气产业自2004年西气东输一线启用后才开始真正快速发展起来，如果按照30年的发展期来衡量，“十四五”我国天然气产业仍将处于发展期。从横向对比看，我国天然气市场需求也存在较大增长空间。2019年我国天然气人均消费量为220 m3，为世界平均水平的44%，美国的8.1%，俄罗斯的6.4%。除居民用气外，与发达国家相比，我国发电、工业用气比例也处于较低水平。“十四五”期间随着我国宏观经济高质量增长、城镇化、市场化改革持续推进，外加节能减排政策的推动，国内天然气需求仍将保持较快增长。

1.3 行业进入一个全新发展阶段

“十三五”期间我国大致完成了油气体制改革的宏观顶层设计：2017年7月中共中央、国务院发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，标志着包括天然气产业在内的油气领域进入全面深化改革阶段。此后，在“管住中间、放开两头”的改革思路指导下，油气产业各环节突破性的政策措施陆续出台，改革进程不断加快。尤其是2019年12月国家油气管网公司的组建，可以说是天然气体制改革中最为重大和根本性的改革，对之前的天然气市场体系带来根本性的变革和颠覆，重塑了整个油气市场体系。随着国家油气管网公司的正式运营，标志着我国已初步形成了中游管网环节独立且公平开放，上下游投资主体有权自由进入的市场，在政策层面基本完成油气市场组织架构的转型。天然气行业也将由之前的“资源为王”“供给为主”的阶段进入一个“全开放”“强监管”“大改革”“多竞争”“降收益”的全新发展阶段。

2 “十四五”天然气产业发展与改革政策建议：做到“六个稳”

尽管“十四五”期间天然气产业发展形势整体有利，但也要看到，影响天然气持续、健康发展的深层次问题尚未得到根本性解决，不协调、不平衡发展的矛盾依然存在。如上游生产竞争有限，核心技术与关键设备存在短板，勘探开发成本总体偏高；基础设施建设进程相对滞后，管道输配效率有待进一步提升；应急调峰能力明显不足，储气等设施投资效益亟待提高，市场对价格并未起主导作用等。而且，随着我国可再生能源迅速发展，成本大幅下降，天然气市场将面临多种替代能源竞争和挑战。针对这些不确定性和挑战，建议“十四五”期间我国天然气产业发展与改革要做到“六个稳”，即：“稳生产”“稳改革”“稳合作”“稳预期”“稳调整”“稳诉求”。

2.1 “稳生产”：稳步提高国内油气勘探的开发力度

国产气是保证国内天然气供应、维护能源安全的“压舱石”。“十四五”期间，国内油气企业要严格按照增储上产“七年行动计划”和天然气产供储销体系建设要求，稳步提高国内油气勘探开发力度，按照合理的开发节奏保证我国天然气资源的可持续发展。具体建议：

1）重点打造：以四川盆地、鄂尔多斯盆地、新疆地区等天然气主产区为核心建设几大天然气生产基地。

2）加大力度：进一步增大海上天然气开发支持力度，加快上产步伐，全力打造海上天然气生产基地。

3）重点突破：加大深层气、致密气和页岩气开发，力争非常规天然气勘探开发“全面开花”。

4）重点保障：在完善环渤海地区管网体系的基础上，依托现有港区布局建设一批LNG接收站，全力打造环渤海天然气供应保障体系。增强北方地区特别是京津冀地区天然气多元保障及抗风险能力。

5）适当支持：考虑到因油价下跌、管网资产剥离给国内油气企业所带来的经营压力，在财政条件允许的情况下，成立油气勘探开发风险基金或者对油气勘探开采适当给予一定的补贴或税收支持。

2.2 “稳改革”：稳步推进油气体制改革

油气体制改革顶层设计已出台，国家油气管网公司已成立运营，但一些配套或保障机制尚未构建和健全，导致之前出台的一些改革措施尚未真正落到实处并见效，尤其是对国家油气管网公司这个新兴的垄断型企业的运营与监管还处于空白。因此，“十四五”期间应稳步推进油气体制改革，尽快构建完善的改革推进的保障和配套机制，从法律、政府监管层面确立以效率为导向的油气产业市场架构，避免油气体制改革停滞不前，效果不佳甚至偏离既定目标。

2.2.1 上游改革

研究制定民营资本和外资参与上游的规则，促进形成以大型国有油气公司为主，多种经济成分共同参与的上游勘探开发体系。落实《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》的政策文件精神，扩大油气探矿权竞争出让试点范围。加快制定“矿业权竞争性出让管理办法”，研究出台油气探矿权、采矿权经济价值评估规范，建立第三方油气矿业权评估市场；建立矿业权转让二级市场，鼓励矿业权自由流转；建立油气采矿权退出机制。同时，加快制定“油气勘探开采监管条例”等，加强油气勘探开发活动的监管，督促矿业权人依法依规开展油气勘查开采作业，保障油气资源合理开采使用。

2.2.2 中游改革

首先，要尽快制定管网尤其是国家油气管网公司运行规则、管容分配、交易、开口下载和调度、定价机制、信息公开等运行规章制度，并制定和完善管网的监管、考核等具体细则，确保管网的公开公平开放。其次，要加快推进天然气管网独立，逐步放开限制，出台促进管网多元化投资办法，并统筹安排全国性管网规划、建设、运营并实现互联互通。第三，积极筹划和推动地方管网的改革，鼓励各地因地制宜，选择合适的改革方式，推动地方管网企业以市场化方式融入国家管网，促进“全国一张网”的形成。

2.2.3 下游改革

下游改革主要有3项任务：一是推进终端销售气价的改革，逐步增大企业定价自主权；二是对城市燃气特许经营权进行修改与完善，推动终端销售市场多个竞争主体的形成；三是按照“运销分离”的改革思路逐步推进城市燃气行业配售领域的业务分离。

2.3 “稳合作”：稳步推动对外合作和资源引进

目前全球天然气资源丰富，国际天然气市场将呈供需宽松态势。随着美国页岩气革命和一系列重大的勘探发现，一方面将打破现有世界能源供应格局，增加天然气供应，另一方面势必会与传统供应商抢占以我国为主的亚太市场份额，届时我国作为天然气市场战略买家的地位将更加凸显。因此，“十四五”期间应充分利用市场优势、统筹规划、优化选择、采取多元化的策略，加大对外合作力度，做好资源引进和优化工作，最大程度地降低进口成本，合理配置国产气与进口气比例，以利于市场开发和天然气产业高质量发展。与此同时，应积极参与包括油气在内的全球能源治理体系的改革，本着能源大合作的精神，与世界各国以及国际能源机构、欧佩克等国际组织，在能源合作与治理领域内实现多层次、多方位的对接与融合，构建一个全新的全球能源治理体系。

2.4 “稳预期”：稳定社会对市场发展的预期和信心

尽管未来国际国内天然气市场供求相对宽松，但受能源消费增长下降、能源转型加快导致化石能源消费增量受限等因素影响，尤其是我国提出“2030年力争实现碳排放达峰”和“2060年努力争取实现碳中和”的目标后，业界担心低碳的天然气将在清洁能源与化石能源的夹缝中生存，未来发展空间不足，进而重新出现天然气在能源转型过程中到底是“过渡能源”还是“主体能源”的争论。为消除这种担心和质疑，建议：

1）坚持“主体能源之一”的表述，提出增速预期目标

政府对发展天然气的决心和定力对天然气产业的发展至关重要，建议在“十四五天然气行业发展规划”中再次明确天然气“主体能源之一”的定位，并提出天然气的发展方向和具体预期目标（包括年消费增速、占整个能源消费比例等），如可以提出年均6%～8%的增速，占整个一次能源消费比例达12%～15%等，以稳定外界对行业发展的预期，增强市场信心。

2）以扩大利用为重点，促进消费增长

“十四五”期间应抓住国际国内天然气供求宽松的时机，调整之前限制和抑制天然气消费利用的政策，进一步加大天然气在民生、发电、工业、交通等领域的利用。如天然气分布式能源（冷热电三联供）、分布式与可再生能源的多能互补项目、综合能源服务项目、东部地区调峰电站、热电联产项目（主要是俄气东北市场）、LNG在船舶燃料中的应用等。

3）环保政策要不放松

环保政策是天然气行业发展的“催化剂”，是推动天然气市场发展的主要推动力。2020年受经济增速放缓、疫情冲击、天然气价格过高等因素影响，部分地区环保力度有所放松，拟改气的不再改，已改气的出现回潮现象，制约了天然气的消费增长。因此，“十四五”期间仍应保持环保政策的一致性和连贯性，持续推进大气治理力度，促进天然气消费利用。

2.5 “稳调整”：市场主体稳步调整自身经营与发展策略

面对全新的市场环境和市场运营规则和体系，天然气产业链条各环节市场主体都要稳步调整自身经营与发展策略，去迎接新的挑战，适应新的市场。

1）油气资源企业

第一，随着管网资产的剥离，之前上中下游一体化的油气资源企业首先要相应进行企业组织机构和经营管理模式的优化整合。以组织更简化、运行更优化为目标，以降低成本、提高决策效率、缩短投资项目建设周期等提升管理运营能力为导向，进一步压缩管理层级，实现职能管理由控制型向服务型、共享型转变。

第二，加强与现有油气企业合作。整合国内各大油气企业现有资源，可以成立联合公司，发挥各方优势，实现资料、技术、成果、经验共享，避开同行恶性竞争。还要加强与国际油气企业的合作，利用其资金、人才、技术优势，增强自身国际化竞争能力。

第三，加强与产业下游的合作。随着油气体制改革的推进，天然气下游终端市场的开放程度越来越高，油气资源企业进入下游终端市场已没有政策限制。与城市燃气企业相比，油气企业有资源优势，但城市燃气企业有多年的市场优势，两者可以加强合作，实现共赢。

第四，加强非油气业务的合作。积极引入人工智能、大数据、云计算和物联网等先进技术，促进油气产业与互联网的深度结合。此外，在坚持以油气为中心发展路线的基础上，逐步拓展能源管理，开展综合能源、清洁能源和智慧能源等新的增值业务。并有序开展如风能、太阳能、氢能、生物燃料、碳捕获等低碳及新能源业务，尽可能地开拓新的市场和业务。

2）城市燃气企业

“十四五”我国城市燃气企业应实现三大转型：首先，要从传统意义上的公共服务事业企业向面向市场的企业转型，应更加贴近市场，其气源采购模式、商业经营模式等更加市场化，同时，也将面对市场波动所带来的风险和挑战。其次，努力实现从配气与售气业务混合在一起的企业向业务分开转型。因此按照油气管网运营机制改革步伐，未来城市燃气企业很有可能也被要求打破现行配气与销售业务捆绑在一起的模式，配气服务实行公平开放，销售环节逐渐引入竞争机制，城市燃气企业要未雨绸缪，提前准备。再次，实现从单一燃气销售企业向综合能源企业转型。主要应围绕3个方向：一是向天然气产业链中、上游延伸；二是围绕城市燃气用户提供燃气增值服务；三是布局分布式，拓展水、电、气等综合能源服务。

3）管网企业

作为天然气产业链中新增的重要主体，国家油气管网公司的良性运营与有力监管事关天然气产业高质量发展的重中之重。“十四五”期间应严格按照油气管网运行机制改革意见，正确界定其功能，加强国家油气管网公司的监管，将之打造成4个功能服务平台：一是服务功能平台。仅提供管输服务，不买卖油气，不以赚取价格差为盈利模式。二是调度功能平台。统一负责全国油气干线管网运行调度，应急状态下按照政府有关要求统一调度所有互联互通管网。三是投资运营功能。落实政府管网建设规划，负责管网建设资金筹集和投资，以及负责油气管网的日常运行和安全稳定。四是协调功能。在政府指导下，与其他相关企业共同承担保供责任，负责制定应急调峰方案，并依法依规对有关用户、区域实行增供、减供、停供等应急措施。

对于省级管网企业，一方面鼓励其以市场化方式融入“全国一张网”，而那些没有纳入的省级管网企业，也应该参照国家油气管网公司的功能定位与运营规则，实现运销分离和第三方公平开放。

2.6 “稳诉求”：协调稳定好行业内各主体的利益诉求

任何一项改革都意味着对原有不同主体的利益调整，更何况我国天然气产业之前存在的一些深层次问题或矛盾还尚未解决，部分主体的诉求仍然存在。如上游油气资源企业进口长协气亏损问题、下游城市燃气企业居民与非居民气价倒挂等问题。这些问题或诉求随着天然气体制改革的推进与深入，要求解决的紧迫性越来越强。不仅如此，全产业链改革还带来了新的利益诉求，如对于上游区块勘探开采和流转，其他主体不仅要求能参加增量区块的勘探开采，还要求现有油气企业存量区块能够流转，并能参与到勘探开采中去。对于中游管网企业，中央与地方政府就有不同的利益和目标偏差。地方管网如果全部被纳入国家油气管网公司中去，地方政府不仅失去其管理权，还会损失巨大的经济税收收入，但承担的责任却没有减少。对于下游销售终端，上游资源企业希望能够按照放开两头的改革思路，毫无政策限制地顺利进入下游；而下游城市燃气企业就认为还要遵循特许经营条例等，不能随便进入。上述不同主体的诉求，不是说完全没有合理性，都需要认真对待，妥善处理。建议建立一个多方协调机制（如成立天然气市场交易委员会或协调小组等），将中央政府、油气资源供应企业、国家油气管网公司、省级政府以及相关地方政府、地方燃气分销服务商、企业用户和居民用户代表意见等都纳入该协调机制中，通过公开、公平、公正等规则和程序协调处理好未来改革过程中所面临的问题，综合考虑各方意见和利益诉求，出台相关政策措施。

本文仅代表作者本人学术观点，不代表所供职单位意见。