关于国有草场建设的思考

唐芳林，宋中山，孙 暖，苟文龙，郭 旭

(1.国家林业和草原局草原管理司，北京 100714；2.四川省草原科学研究院，四川 成都 611731)

草原是我国重要的自然资源和生态屏障，是统筹山水林田湖草沙系统治理的重要载体，是保障草原畜牧业高质量发展的重要物质基础，具有生态、生产和生活等复合功能。长期以来，人们习惯把草原作为单纯的生产资料，重视其生产功能，忽视其生态功能，使草原长期超载过牧，出现大面积严重退化、沙化和荒漠化。二十世纪初，国家重视并加大草原生态修复治理力度，先后启动实施了天然草原退牧还草工程、退化草原人工种草生态修复试点、岩溶地区石漠化综合治理、退耕还草以及草原生态保护补助奖励等政策项目，草原生态持续恶化的状况得到初步遏制，部分地区草原生态明显恢复，但成效并不稳固，草原生态系统整体仍然脆弱。由于草原“责、权、利”和“建、管、用”很难有机统一和结合，使得退化草原短期内修复的成效难以长期巩固，草原超载过牧问题始终没有得到根本解决，导致草原生态修复陷入“破坏—修复—再破坏—再修复”的不良循环。因此，亟需探索草原生态保护修复与科学利用协调发展新思路与新模式，提升草原生态修复治理能力。为此，借鉴国有林场的有益做法，创新草原管理机制，本研究提出国有草场概念及发展思路。通过国有草场建设，创新草原生态保护修复与草产业发展协调统一、相互促进的可持续发展机制，实现草原精准修复、精准管理与精准利用，促进草原生态系统治理体系和治理能力现代化。

1 概念与特征

1.1 概念

国有草场是指国家管理和经营的草场，也指在国有草原上从事草原保护建设、草产品生产和开展放牧等利用的国有企事业单位。国有草场的土地、草原资源属于国家所有，管理主体代表国家行使国有草原所有者权责，通过建设管护发挥草原的生态、经济和社会文化功能，并吸引多方参与草原保护修复和合理利用。

1.2 特征

(1)以生态保护为首要目标。草原牧区的产业结构比较单一，农牧民增收渠道比较狭窄，绝大部分农牧民的生产生活还主要依赖草原及其畜牧业，长期粗放式经营管理导致草原超载过牧，造成草原生态系统承载能力和环境容量降低，导致草原生态遭受严重破坏。全面保护草原生态环境，培育和保护草原资源，提高草原生态质量已成为草原牧区生态文明建设和乡村振兴的必然选择。通过国有草场建设，由专门的管理机构有计划地组织开展草原生态保护修复工作，建立草原保护利用长效机制，恢复草原植被，提升草原生态质量，达到以保护促发展、以发展带保护，实现草原生态环境的全面改善的目标。

(2)以科学利用为核心。放牧是天然草原主要利用方式之一。传统放牧方式易使优良牧草被过度采食，牧草践踏浪费损失大，造成草原利用频度与强度失控，难以休养生息，致使草原退化。国有草场组建由专人管理的草场管护机构，能够严格落实禁牧、休牧和草畜平衡制度，做到以草定畜，并运用划区轮牧的方式科学合理地利用草原，使草原由生产经营型向生态主导型转变，实现草原生产发展与草原生态保护的双向共赢。

(3)以科技示范为引领。草原牧区的生态保护和合理利用协调统一的成功模式较少，示范推广效能不够。国有草场凭借组织优势和技术优势，开展草原生态修复、划区轮牧、人工种草、草种生产、畜种培育、牲畜饲养等关键技术集成应用以及成功模式的构建，打造草原生态保护与合理利用典范，延伸产业链条，推进生态产业化和产业生态化，做到建设一片、巩固一片、见效一片，并以“桥头堡”式的长久示范点带动一片，形成“连点成线、串线成片、聚片成面”的示范带，逐步把国有草场建设成为新时代草原生态保护利用和草产业发展先行示范区，并辐射带动引领周围农牧民保护草原生态和利用好草原资源。

(4)实现集约经营管理。草场承包到户后，农牧户分散经营，管理利用水平不高，基础设施建设滞后，科技支撑能力不足，“舍饲半舍饲饲养”“划区轮牧”以及“适时出栏”等科学管理方式难以推进，不利于生产方式的切实转变，不利于专业化、标准化及规模化经营模式的实现，制约了草原畜牧业质量和效益的提高。通过国有草场建设，可实现草原畜牧业规模化、专业化及标准化经营，提升草原畜牧业劳动生产率、草地产出率和资源利用率，降低畜产品生产成本，极大解放劳动力，强化科技服务，提升科学养殖和经营水平，使草原畜牧业生产方式由数量型向质量效益型转变，推进草原畜牧业高质量发展。

2 重要意义

2.1 建设国有草场是践行习近平生态文明思想，推进草原生态系统治理的重要举措

草原是我国重要的自然资源和生态屏障，具有涵养水源、保持水土、防风固沙、净化空气等多重生态功能。通过多年的草原生态保护修复实践，我国草原总体退化趋势得到了初步遏制，但局部地区草原退化态势依然严重，草原生态仍旧十分脆弱，尤其是地处江河源区、沙漠边缘、湖泊水库周围和岩溶山区的草原退化、沙化及荒漠化严重的生态脆弱区，是草原生态保护建设的主战场。在这些区域通过国有草场建设，推进草原生态系统治理，推动草原资源合理利用与草原生态保护修复有机结合，保护和改善区域内草原生态环境，让透支的草原得到休养生息，提升草原生态质量，促进草原高质量发展，实现绿水青山和金山银山的有机统一。

2.2 建设国有草场是提高草原集约保护利用水平，创新草原管理机制的重大突破

国有草场具有由专人管理的草场管护机构，在草场管理经营方面，能够充分发挥管理人员的专业性和计划性优势。综合分析场区草原生态环境本底和资源禀赋，系统梳理不同草原类型的生态问题隐患与风险，针对主要草原生态问题，围绕提升生态质量和应对生态风险，合理运用保护和修复措施，推进草原一体化生态保护和修复。严格落实禁牧、休牧和草畜平衡制度，恢复草原植被，促进草原健康发展，可有效遏制草原退化趋势，维护草原健康，提升草原生态服务功能。在充分考虑草原生态承载力，确保草原生态安全的前提下，科学合理地利用草原，构建“责、权、利”相统一和“建、管、用”相结合的草原保护建设利用长效机制，扭转草原超载过牧的局面。以国有草场为实施主体的草原保护修复利用模式，是创新草原管理机制的重大突破。

2.3 建设国有草场是加快畜牧业转型升级，推进草原畜牧业高质量发展的重要途径

草原畜牧业是事关草原牧区生态安全、全面推进乡村振兴和边疆稳定大局的传统产业、基础产业和支柱产业，在牧区经济社会发展中作用明显，地位突出。国有草场能够因地制宜、突出重点，系统性、针对性地开展草原生态保护修复，重构和优化放牧系统单元，推行划区轮牧，合理利用草原资源，有利于做到以草定畜，实现草畜平衡。同时，通过配套建设高产优质饲草料基地，开展草产品加工调制与贮藏，有助于积极推行舍饲与放牧结合，发展适度规模经营，提升科学养殖和经营水平，使草原畜牧业生产方式由数量型向质量效益型转变，促进草原畜牧业转型升级，推进草原畜牧业高质量发展。

2.4 建设国有草场是搭建科技示范引领平台，提升经营管理者能力的重要载体

草原地区个体经营管理者习惯于传统数量型畜牧业经营方式，使得草原长期处于粗放式经营管理。个体经营模式下草原“建、管、用”结合不紧密，导致草原生态保护修复难以达到预期效果。国有草场凭借其组织、资源和技术优势，便于组织开展草原生态保护修复、大力发展人工种草、积极推行划区轮牧等工作，打造草原生态保护与合理利用典范，发挥示范带动作用并进行复制推广。通过国有草场示范带动、参与式培训多渠道提升经营管理者的能力建设，可逐步引导农牧民以联户、股份制和合作社等形式进行集约化经营，实现草场利用、牲畜饲养、草畜产品销售和生产资料利用等环节的深度融合，走生态畜牧业产业化、规模化和集约化之路，实现草原绿色发展与草原生态保护修复的双向共赢。

3 总体思路

3.1 指导思想

以习近平生态文明思想为指导，牢固树立新发展理念，统筹推进国有草场建设。针对产权清晰、集中连片、生态脆弱或区位重要的草原，以保障草原生态安全为前提，保护现有草原资源为基础，草原生态修复为抓手，草原科学利用为目标，借鉴国有林场管理做法，建设国有草场，创新草原保护修复利用模式，构建管理体制，探索运行机制，强化监督管理，妥善处理保护和发展、当前和长远的关系，建立草原保护利用长效机制，推进形成草原生态保护修复和利用新格局，以保护促发展、以发展带保护，实现草原资源的可持续利用，推动草原高质量发展。

3.2 建设原则

(1)坚持生态优先，促进绿色发展。以生态保护为前提，以生态产业发展为重点，以草原生态建设与环境保护为发展目标，把国有草场建设作为草原生态保护建设的切入点，建立草原生态保护长效机制，在充分考虑草原生态承载力，确保草原生态安全的前提下，统筹推动生态生产全面协调可持续发展，走出一条“在保护中发展、在发展中保护”的路子，以点带面形成示范效应。

(2)坚持全面保护，实施重点建设。加强国有草场草原用途管控，严禁无序开发利用，在草原资源得到全面保护的前提下，通过实施草原生态修复、人工草地建设、草畜平衡模式构建等重点项目建设，以建促保，实现草原资源可持续利用和草原生态环境的全面改善。

(3)坚持因地制宜，推行分类指导。立足各地草场的草原生态环境本底、草原类型、资源禀赋及草原畜牧业发展现状的实际，着眼于草原生态环境的整体改善和场区经济可持续发展，因地制宜，分类指导，根据不同区域的实际情况设置国有草场建设内容，探索国有草场管理及发展模式，提升草原科学管理与利用水平，确保国有草场建设取得实效。

(4)坚持改革创新，完善建管机制。以现有农牧场或种畜场等的草原和管护人员为基础，借鉴国有林场管理做法，改革创新，建设国有草场，完善建管机制，稳定管护队伍，制定管护制度，推动草原保护修复利用，带动国有草场发展草原生态畜牧业和草原生态旅游，为当地农牧民开展草原保护建设和利用提供示范学习平台，发挥其辐射和带动作用。

3.3 建设目标

通过国有草场建设，创新草原保护修复利用模式，构建“责、权、利”相统一和“建、管、用”相结合的草原生态保护修复和利用长效机制，推进形成草原生态保护修复和利用新格局，有效破解草原生态无计划修复以及成效巩固难的问题，扭转草原超载过牧的局面，全面提升草原生态质量及生产水平，促进草原生态环境治理体系和治理能力现代化，保障草原生态安全，实现人与自然和谐共生。

完成10个国有草场试点建设，制定国有草场建设管理办法，构建国有草场管理体制，探索国有草场建设与发展模式，广泛应用先进实用技术和现代科学管理方式，逐步把国有草场建设成为“草原生态良好、保护修复科学、产业发展协调、资源利用持续”的新时代草原生态保护利用先行示范区。

4 管理经营运行机制

4.1 草原来源与建设方式

(1)国有单位的草原。对国有农牧场、种畜场和军马场等国有单位使用的集中连片的草原，可通过转型、规范承包权等方式建设国有草场。

(2)未承包到户的草原。对尚未落实草原承包经营权的草原，可通过公司化运作的方式建设国有草场。

(3)政府赎买的草原。对一些重要水源地、生态功能核心区等重要生态区位的草原，在充分尊重农牧民意愿的基础上，鼓励和支持地方政府通过赎买的方式，一次性将草原经营权和使用权收归国有用于国有草场建设。

(4)荒漠化及沙化治理后的草原。对荒漠化和沙化草原进行治理后，为巩固提升治理成效，可通过流转等方式建设国有草场。

4.2 管理机构设置

根据国有草场建设需要，科学合理设置管理机构，负责统筹协调、规划管理、系统推进国有草场建设相关工作。结合国有草场建设的草原来源情况，可采用国有农牧场管理、国有企业管理以及公益性事业单位管理。

(1)国有农牧场管理。对国有农牧场、种畜场、军马场等可在原单位基础上组建国有草场，确定相关部门负责草原生态修复、草场管护和合理利用等工作，配备相应技术管理人员和管护员。

(2)国有企业管理。按照“谁开发、谁管护、谁投资、谁受益”的投资政策，引入国有企业，按照国有企业管理模式组建国有草场，开展草原生态修复，发展草原畜牧业或草原生态旅游。

(3)公益性事业单位管理。对重要水源地、生态功能核心区等生态区位重要的草原建设的国有草场，结合林长制推行，以全面提升草原生态功能为主要目标，强化草原生态保护修复，让草原休养生息，恢复草原植被。对该类国有草场可明确其性质为公益性事业单位，实行事业单位管理。

4.3 经营运行机制

国有草场建设坚持政府主导、财政投入为主的原则。创新政府与社会资本合作方式，制定激励社会资本投入国有草场建设的政策措施，鼓励社会资本积极参与国有草场的建设、管理和运行。由国有农牧场建成的国有草场，可探索吸收职工入股、吸引社会资本参与等方式组建股份制公司，实现企业化运行管理；由国有企业建成的国有草场，创新经营主体发展，支持探索企业与合作社、农牧民形成经营利益联结机制；由公益性事业单位管理模式建成的国有草场，可明确为全额拨款公益性事业单位，其核心职能为草原资源保护与修复。

4.4 监督管理机制

(1)加强指导和监管。国家林业和草原局负责全国国有草场建设指导工作；地方各级林业和草原主管部门依职责负责本地国有草场建设、监督及管理等工作；县级草原站或技术推广站负责所在地的国有草场建设发展的日常指导。根据国家林业和草原局制定的《国有草场试点建设管理办法》，各地因地制宜制定相应的管理办法，加强国有草场用途管制，强化对国有草场草原生态保护和科学管理利用等工作的监管。定期对国有草场建设管理开展监督检查，对不按照国有草场管理办法执行的造成草原严重退化的，除强制性恢复草原植被外，还要取消国有草场建设资格。加强对国有草场草原生态系统状况、草原科学利用执行情况等方面的评价，推动建立第三方评估制度，对国有草场建设和管理进行科学评估，并实行挂牌评优，对评为优秀的要加大支持力度。

(2)构建协同管理机制。鉴于多数国有农牧场、种畜场隶属于农牧部门，林草部门要主动加强与农牧部门的沟通协调，向农牧部门阐明国有草场建设的重要意义，争取获得农牧部门的认同和支持，做好国有草场建设管理和科学利用工作。

5 建设内容

5.1 草原保护修复

采用封育围栏、草原补播、松土培肥、毒害草防除和鼠虫害防控等措施，促进草原休养生息和植被恢复，提升草原生态功能和生产能力。对沙化草原系统采用封育、种草、植灌及铺设沙障等措施进行综合治理，增加草原植被盖度。对已丧失生态功能和生产能力的极度退化草原采用人工草地建植模式、半人工草地补播改良模式和封育恢复治理模式，恢复草原植被。

5.2 草原科学利用

国有草场建成后，视草原生态状况和植被恢复情况进行科学利用。因地制宜探索包括草原生态畜牧业和草原生态旅游等多种形式的发展模式，使草原由原来的生产服务型向生态保护型转变。

(1)现代草产业。草产业是以草地资源为基础，进行资源保护利用及其产品加工、经营，获取生态、经济和社会效益的基础产业。在实施草原保护修复工程中发展草产业，大力推进饲草种植业，积极发展草产品加工业，大力建设草种业，扎实推进草坪产业，稳步发展草原旅游产业。

(2)草原生态畜牧业。在基于草原生态系统承载力的条件下，推行划区轮牧，合理利用好草原。在水土条件适宜的地方，根据饲养牲畜的需要，配套建设饲草料基地，增加饲草料供给量，做到以草定畜，实现草畜平衡。加强标准化棚圈建设，积极推行半舍饲、舍饲饲养，开展牲畜杂交改良，优化畜群结构，提升科学饲养和经营水平，加快牲畜出栏周转，提高牲畜出栏率和商品率，增加生产效益。

(3)草原生态旅游。对一些有条件的国有草场，可将退化草原的生态修复、沙化草原的景观打造与草原生态旅游开发结合起来。退化草原通过人工种草修复草原生态的同时，可选择灌木+草原+花卉或草原+花卉等多种植物相结合的方式，或利用草种高差和色彩，与当地野生花草相结合的方式，将退化草原打造成为富有变化和层次感的生态景观。通过对沙化草原景观进行打造，满足了人们探险、体验和增长知识的需求。因地制宜培育以草原观光、摄影、骑游、住帐篷、民族舞蹈、赛马、特色美食和产品展销为一体的草原特色旅游，积极推广“牧人之家”“牧家乐”“自驾车营地”“骑游之家”等形式多样的自驾游，发展以草原文化、草原风光和民族风情为特色的草原生态旅游。