自配饲料监管所存问题及对策

肖明媚，李华成

（长江大学法学院，湖北荆州 434023）

饲料是畜牧业发展的重要基础，因此构建安全健康的饲料体系成为饲料行业发展的目标，也是现代农业发展的应有之义。自配饲料是相对于商品饲料而言的一种饲料类别，是指养殖者出于饲养自有畜禽的目的，依据个人经验自行配制的饲料。自配饲料曾在传统畜牧业发展中发挥了重要作用，即便是在现代畜牧业日益规模化、集约化的发展背景下，也仍然受到养殖者青睐。自配饲料行为规范性不足、监管力度缺乏，致使畜禽产品安全性难以得到有效保证，因而不符合现代畜牧业更加优质、健康的发展趋势。新出台的《关于养殖者自行配制饲料的有关规定》（以下称《自配饲料规定》）是对这一问题的直接回应。本文结合生产实践，通过对自配饲料发展现状及其监管面临的问题等进行分析，提出相应对策，以期完善我国自配饲料监管体系，推动饲料行业规范化发展。

1 我国自配饲料发展现状

改革开放以来，我国饲料产业获得了长足发展，为养殖业发展提供了坚实的物质保障。据农业农村部畜牧兽医局的统计数据，2019年我国养殖业饲料消耗总量约为3.5亿t，其中60%为商品饲料，40%为养殖者自配饲料[1]。湖北省农业农村厅的数据显示，2020年2月湖北省养殖业饲料日需达12万t。据不完全统计，湖北省饲料企业日供饲料约1.63万t，扣除省外进入部分，其余用量基本来自于自配饲料[2]。自配饲料在现代饲料产业中占有重要比重，其存在价值不可忽视。

当前，我国自配饲料呈现出多元化发展模式，不同养殖主体组合表现出不同的发展特点，主要包括：养殖场和养殖小区购置饲料加工设施，自行配制饲料并使用；养殖合作社成员集体出资购置饲料加工设备，供合作社成员配制饲料并使用；企业与农户共同出资建设饲料厂，生产加工饲料供签约农户使用；养殖户在购买部分商品饲料之外，也利用农副产品混合配制饲料供自养畜禽食用；饲料原料和添加剂预混合饲料经营企业受农户委托代为配制饲料[3]。

自配饲料发展模式丰富，但是其配制方式往往大同小异，主要是将预混料或者浓缩饲料和玉米、麸皮等饲料原料进行混合，配制方式较为简单。自配饲料加工成本低廉。养殖者主要采取因地制宜方式进行饲料配制，可以充分利用自有余粮和本土农副产品，从而降低饲料成本，取得更大经济效益，因而自配饲料更受养殖者青睐[4]。此外，养殖户可以通过调整自配饲料中的营养配方对畜禽生长速度进行调节，以更好地适应市场需求变化。然而，相对于商品饲料而言，自配饲料的营养成分、质量安全难以得到有效控制，可能对畜禽产品安全性带来风险，因此加强自配饲料监管势在必行。

2 自配饲料监管存在的问题

近年来，为加强饲料质量安全监管，规范饲料行业生产经营秩序，保障饲料和畜禽产品质量安全，农业农村部每年都会组织实施饲料质量安全检测工作，包括卫生检测、反刍动物饲料牛羊源性成分检测、饲料禁限用药物检测、兽药残留监控等，使养殖环节中威胁动物及动物源性食品安全的违法违规行为得到了一定的控制[5]。然而，自配饲料存在形式多样，参与主体众多且分布松散，个别主体法律意识相对薄弱，造成违法违规行为仍然时有发生。

2.1 自配饲料配制随意，养殖者法律意识淡薄

在养殖业生产中，自配饲料是商品饲料的重要补充，但是自配饲料中饲料添加剂、药物等的不合理使用对畜禽产品质量安全造成了隐患。饲料配制人员专业素质缺乏和安全意识薄弱是自配饲料生产面临的突出问题。实践中，一些大型养殖企业和养殖专业合作社具备良好的生产条件，而多数养殖场和个人养殖户生产设备简陋，相应的专业知识和安全意识比较缺乏，往往仅凭借经验进行饲料配制，随意性较大、规范性不足。饲料配制人员法律意识淡薄，对《饲料原料目录》《饲料添加剂品种目录（2013）》等法律法规认识不足，在饲料配制过程中可能存在违法违规行为，如随意更换饲料添加剂种类、数量，滥用药物，甚至添加违禁物质。此外，个别中小型养殖场或个体养殖户处于“三无”状态，技术人员缺乏、内控质量标准不健全以及生产使用记录缺失。自配饲料在生产使用环节一旦出现质量安全问题，难以进行有效溯源和追责，这显然与饲料管理法规的要求背道而驰。

2.2 监管对象庞杂，监管力度有待加大

现代畜牧业日益朝着规模化、自动化趋势发展，在国家给予大量投入和政策扶持的背景下，规模化养殖场不断涌现，原有的以中小型养殖户为主体、规模化养殖场为龙头的养殖格局出现了解体，新养殖发展格局正在形成。但由于历史原因和受经济水平限制，中小型养殖户仍将长期存在。首先，自配饲料主体范围分布较广，包括养殖场、养殖合作社、个体养殖户等，其中个体养殖户群体尤为庞大，监管对象种类庞杂，监管难度较大。我国的饲料管理机构按照省、市、县三级行政机构进行布局，饲料管理的工作重心往往集中在商品饲料上，对自配饲料管理的人员和精力投入相对不足。其次，监管人员专业知识缺乏、专业技能不足，也使得自配饲料监管体系不够完善，监管手段难以有效实施。自配饲料不同于商品饲料的流水线生产，其不具备规范的配制流程和配制标准。如个体养殖户在自配饲料中随意添加某种有毒的天然植物原料，监管人员因缺乏足够的专业知识，从而导致该批饲料出现质量安全问题。此外，部分欠发达地区由于经济水平落后，监管经费不足，检测机构、设施不健全，缺乏自配饲料检测能力，部分养殖场位置偏远，往来交通不便等[6]，也在无形之中提高了管理成本和监管难度。

2.3 法规抽象，监管存在局限

根据《自配饲料规定》第一条规定，自配饲料范围应同时满足2个条件：一是养殖者配制饲料时所使用的应当是自有设施设备；二是配制的饲料仅供自有养殖动物使用。实践中，企业与农户共建饲料加工厂，供签约农户使用以及委托代加工饲料等情形中有特定的饲料供应对象，并未对外进行公开化的饲料产品销售，因而不属于严格意义上的商品饲料。与此同时，上述情形中所使用的并非“自有”设施设备，也不符合《自配饲料规定》的适用条件，被排除在自配饲料管理范围之外，这会导致自配饲料监管范围存在一定局限性。此外，《自配饲料规定》大多为原则性规定，虽有关于自配饲料中饲料添加剂、药物等使用情况的规定，但饲料管理机构在监管过程中仍需参照《饲料和饲料添加剂管理条例》《饲料添加剂安全使用规范》等法律法规相关内容，规定的可操作性不足，并且未涉及对铜、锌等微量元素进行监管的内容，自配饲料监管力度与商品饲料相比仍有一定差距。

3 有关思考

3.1 加强宣传教育，提高养殖者法律意识

传统媒体与新媒体融合发展，采取农民群众通俗易懂、喜闻乐见的形式，开展与自配饲料相关的法律知识宣传活动，提高养殖者法律意识，规范饲料配制行为，并加强相应的技术指导。一是指导养殖者掌握科学的饲料配制技术，按照规范流程进行配制，把控好饲料添加剂、药物的法定用量，既发挥饲料添加剂和药物对畜禽生长的促进作用，又要严格遵守使用要求和注意事项，防止不合理使用给畜禽带来危害。二是提高养殖者安全意识，准确把握农业农村部发布的相关禁止性规定，在配制饲料时不添加禁用药物等有毒有害物质，保障畜禽产品质量安全，把好动物源性食品安全阀门。三是在技术规程方面，督促养殖者严格按照饲料行业管理要求，对饲料配制设备定期执行安全检查，确保设备运行安全；同时，仓储设施条件需要达标，对饲料原料等进行合理存放，防止饲料发酵腐败、滋生蚊虫；养殖者应提高责任意识，做好饲料配制记录，实现饲料配制全过程有迹可循。

3.2 明晰监管职责，加大自配饲料监管力度

加强饲料执法队伍建设是饲料监管的根本保证。一是增加饲料管理人员数量，尤其是基层饲料管理人员数量。中小型养殖场大多位于偏远的乡村地区，交通不便，往来耗时较长，饲料管理人员对自配饲料的监管难度较大，有必要提高基层饲料管理人员配置。加强对饲料管理人员的职业培训和考核，提高他们的专业素质和技术水平，对自配饲料中存在的滥用饲料添加剂、卫生标准不合格等问题进行准确判断和监管，及时纠正违法违规行为。二是明晰饲料管理人员职责，加强相关部门之间的监管合作。明确饲料管理人员职责，建立自配饲料监管专职人员，提高自配饲料监管力度，纠正实践中偏重商品饲料监管而忽视自配饲料监管的现象。加强与公安、市场监管等部门沟通与合作，节约监管成本，提高监管效能。三是统筹制定好饲料行业监管工作预算，预留自配饲料监管专项经费。实现自配饲料监管与商品饲料监管双向联动，从动物性食品源头进行管控，从而提高畜禽产品质量安全水平，减少后续执法成本[7]。

3.3 扩大适用范围，增强法规的可操作性

《自配饲料规定》是我国第一部专门针对自配饲料监管的部门规章，它的制定标志着自配饲料监管将有直接的法律依据，规章对自配饲料管理和法律责任等方面进行了明确规定，必须严格遵守。但该部规章总体体量较小，内容不够具体，仍有较大完善空间。一是丰富“自配饲料”内涵，将代加工自配饲料等形式纳入规章进行调整，扩大规章的适用范围。对自配饲料的规范化监管可以采取分类指导方式。如，对龙头企业带动农户建立的饲料加工厂，其生产的饲料产品实际上已进入流通领域，饲料产品质量对养殖者影响范围较大，应将其视为商品饲料生产企业进行监管；对个人养殖者使用农副产品进行人工混合配制饲料的行为，由于造成的影响范围有限，饲料管理机构可以对其饲养畜禽进行质量抽检，并进行科学的饲料配制指导。二是制定更为具体的、可操作化的自配饲料监管措施。例如，高铜或高锌饲料添加剂已被证实有害，但自配饲料监管对此未予规范。应当探索制定自配饲料产品检测方法，将饲料原料、饲料添加剂、药物等的用量进行明确规定，同时确立自配饲料中营养成分和化学成分分析方法和含量标准[8]，推动自配饲料监管更加标准化和规范化，实现科学有效执法。

4 结语

饲料行业监管是现代畜牧业发展的内在要求，也是保护国民动物源性食品安全的应有之义。在当前养殖业发展差异化格局仍将长期存在的背景下，自配饲料的监管应当引起人们的充分重视。自配饲料监管中存在的养殖者法律意识淡薄、监管力度不足以及监管法规可操作性不强等问题，仍在制约畜牧业高质量发展。因此，加强宣传教育、提高养殖者的法律意识，明晰监管职责、加大监管力度，进一步完善法律法规，建立更加科学化、规范化的行业监管体系，可以更大程度地保障饲料行业健康发展，保护畜禽产品质量安全，从而为畜牧业发展提供强有力的支撑。