电改中的民生考量

本刊记者刘光林

电量与电价问题是电力市场的核心问题，而理顺电量、电价问题则是电力体制改革的核心任务。为实现精确引导电力投资、科学平衡电力供需、合理引导电力消费，全球各主要市场经济体普遍开展了电力市场化改革。

然而大量事实又告诉我们，市场化也非包治百病的良药，当过分强调电力的商品属性而彻底忽略其公益属性时，隐患也随着市场的建构而潜伏下来，伺机在适当的时刻反噬市场。在此轮电力市场化改革过程中，我们如何扬长避短，在充分发挥市场化高效配置资源的优势的同时，又能规避其无底线竞争带来的冰冷和残酷，值得身处其中的人付诸深深的思考。而触发这种思考的，就包括美国得克萨斯州电力市场短期内暴发的两次危机。

美国得州电力危机引发思考

自今年2 月以来，位于大洋彼岸的美国得克萨斯州，短短两个月内出现两次严重的电力危机。据报道，受预期的电力供应紧张影响，4 月13日，美国得州现货市场批发电价一路飙涨逾3300%，某些地区甚至达到10000%。这是因为得州电网运营商向各市场主体发出警告称，近期由于一股冷空气正穿过该州，风力和太阳能发电受到限制，加之部分发电机组正在停机维护，料定电力供应会出现紧张现象。前车可鉴，此次批发电价暴涨，必然会导致零售市场的部分用户再次面对天价电费账单。

就在两个月前，一场罕见的极寒天气席卷美国多地，暴风雪导致得克萨斯州遭遇1989年以来的最低气温。受此影响，当地出现严重的断水断电危机，最高限电负荷超过1600 万千瓦，轮流停电人口超过450 万。在供求极端失衡的情况下，得州电力市场批发价格迅速攀升，最高达11 美元/千瓦时，相当于平时的100 倍。疯涨的批发电价导致一些用户无力支付零售市场的高昂电费，有些电力公司也因无力履约而申请破产。在最新统计中，整个得克萨斯州受冬季风暴和停电影响死亡111人。

面对极寒天气和强暴风雪，电力本该成为人民抗寒取暖的帮手，何以成为坐地起价、助纣为虐的“恶棍”？换句话说，电力究竟应该成为帮助人类应对突发事件的一种工具，还是成为人类不得不去应对的突发事件？这是一个令人深思的问题。

个中原因，《中国电力报》刊登的《美国得州停电危机中的“德”与“得”》这篇文章已经阐述得十分清楚，其中提到的一句话“我国政府和全社会对极端天气引发停电风险的容忍度更低”，最近就得到了验证——4月15日，因大风沙尘灾害导致山西省新能源出力快速下降，实际出力远低于申报出力，超过市场调节能力，严重威胁电网安全运行，所以山西电力调控中心发布熔断公告，启动了现货市场熔断机制。显然，电力市场对我们来说只是手段，不是目的，我们的首要目标是保障电力系统安全，是保障人民都有电可用。

总之，美国得州电力市场就是因为片面强调自由市场，而忽视了社会托底保障，才会为一次次电力危机的暴发提前埋下了伏笔。

我国电力市场的民生底色

反观我们正在进行的电力市场化改革，则与美国倡导的自由市场有着本质的区别。我们坚持以人民为中心的发展思想，电力行业发展为了人民、发展成果为人民共享，坚持保障民生的原则已经被深深烙印在电力市场改革的顶层设计中。

在被誉为新一轮电改纲领性文件的中发九号文中，“坚持市场化改革”和“坚持保障民生”，与“坚持安全可靠”“坚持节能减排”“坚持科学监管”构成新一轮电改的五大基本原则。“这意味着，我们的电力市场化，它不是‘裸奔’的市场化，而是‘附条件’的市场化。坚持市场化的改革方向，与坚持保障民生等其他基本原则要求是处于同等重要地位的。”一位长期跟踪电改的分析人士认为，“如果改革没能保障民生，人民分享不到改革的红利，那样的改革是难言成功的。”

按照“整体设计、重点突破、分步实施、有序推进、试点先行”的组织实施要求，我们的电力市场化改革从一开始就采取审慎的态度，并没有一味照搬电力市场化发达国家的现成改革经验，而是逐步放开发用电计划，渐进式扩大市场化交易规模，在具备一定承受能力的工商业领域渐进式实施电力资源的竞争性配置，同时又对入市用户敞开保底供电的大门，为其提供充分的选择权。

而对于民生领域，我们仍维持着电力的公益属性。在市场初期，对居民、农业、重要公用事业和公益性服务业，依然执行优先购电和目录电价政策，避免这些用户受到市场价格波动的冲击——《关于有序放开发用电计划的实施意见》强调，有效保障供需紧张情况下居民等重点用电需求不受影响。若有此觉悟，美国得州的人民又何愁在冰天雪地里无电可用、哀叹电费暴涨，甚至生命安全都得不到保障！

其实，即使在电力市场化发达国家，仍有相当比例的用户并未参与市场，还在沿用非竞争方式确定用电量和电价；而且，大部分国家还专门设计有应急保障机制，以应对突发事件可能对电力市场带来的冲击。就此看来，绝对市场化反而是一种极端现象，而并非普遍存在。

对于我国的电力市场化改革而言，保留一定比例的优先发用电计划、计划电与市场电并存，这种局面或许并非市场化改革过程的一个过渡阶段，而应该是未来很长时期电力行业运行的一个常态。所以在市场设计中，将多机制共存当做障碍、而不是作为前提条件的思想都是不可取的。比如，有观点就将某试点在现货试结算过程中出现大量不平衡资金主要归因于市场电和计划电共存的体制问题，这样就把简单的技术问题给复杂化了，非但不利于对症解决问题，还容易把市场化推向极端，让改革进入死胡同。

市场化改革必须坚持中国特色

当然，保障民生原则更体现在我国的传统电力运行方式中。长期以来，我国一直执行工商业用电补贴居民和农业用电的电价交叉补贴政策。所以在我国，居民和农业电价是远低于工商业电价的。在欧美等发达国家则正好相反，其居民电价普遍高于工商业电价。

居民用电电压等级低，成本高，电价应该高；工业用电电压等级高，成本低，电价应该低。与欧美相比，我们看起来更像有悖于市场规律，然而这背后恰恰体现了民生至上的电力发展理念。中发九号文在提及“处理电价交叉补贴问题”时，特别强调了“妥善”二字；而且根据该文件精神，无论是处理交叉补贴，还是完善阶梯电价机制，最终目标还是“确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳，切实保障民生”。

有人说，作为发展中国家，我们的电力消费结构与发达国家不同，我们的居民、农业等用电量占比较小，工业用电量占比大，短期内对包括居民用电等采取保障性政策或许可行，随着我国经济社会的发展，未来会步入中等发达国家甚至发达国家行列，我们的电力消费结构也会随之发生改变，届时就应该像现在的发达国家一样，将居民用电等纳入市场。

这里需要澄清的是，入市并不等同于“失去保障”。在正常的电力市场条件下，电力供应是可以得到保障的，电价也是相对平稳的；而正常的价格波动恰恰可以促进科学用电、节约用电，动态调节供需平衡，提高系统运行效率。“只有在电力系统遭遇突发情况导致供需严重失衡时，类似于此次美国得克萨斯州遭遇极寒天气时，包括用户在内的某些市场主体才需要保障，当然，这时候首先得到保障的应该是与民生有关的用电。而关键是，你的方案中有没有相应的机制设计，还要看你机制设计的初衷是不是为了保障民生。”一名熟悉电改的人士结合美国得州电力危机评论认为，“我们搞电改，应该充分借鉴国外的经验，同时也要认真汲取别人的教训，科学设计制度规则，强化市场监管，丰富和完善市场内外的多重保障机制，走出一条有中国特色的电力市场化道路。”

“中国特色”，就在于走与众不同的路。发达国家走过的路，给我们提供的是经验、是教训，但绝不是一个可以直接拿来套用的模具。就拿产业结构来说吧，西方的发展路径是：随着其工业化的完成，它们逐渐将制造业外迁，而自己则潜心搞起了资本金融和服务业，反映在电力消费结构上，就是居民和服务业用电占大头，工业用电萎缩。这条路径，我们不可能学，也是学不来的。十分庆幸的是，我们的决策层已经洞悉实体经济的重要性，意识到制造业是立国之基。如今，西方国家也已开始亡羊补牢，譬如美国上届政府就不择手段地大搞“制造业回流”，本届政府则推出两万亿“美刀”的基建刺激计划。无论上述措施发挥作用与否，这些思路肯定不是为了维持美国现有电力消费结构的。试想，对方自己都在“纠偏”了，难道我们还要沿着对方过去的路径去“跑偏”吗！所以，民生用电无论占比多少，都应该首先得到保障，这是我们搞电改的基本出发点和落脚点。

“兼顾改到位和保稳定”，哪些方面可以竞争，哪些方面需要保障？哪些地方强调效率，哪些地方突出公平？这是电力体制改革首先要厘清的问题，需要东方大智慧，体现中国大格局。■