高校实施全面预算绩效管理研究

慕兴宏（高级会计师）（浙江工商大学计划财务处 浙江杭州 310018）

党的十九大报告明确提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这是国家建立现代财政制度，推进政府治理和预算管理的一项重要变革。高校如何贯彻落实国家关于全面实施预算绩效管理的重要部署，进一步强化绩效管理理念，建立健全预算绩效管理体制，切实提高资源配置效率和绩效，是当前面临的一项重要课题。

一、高校实施全面预算绩效管理的重要意义

（一）高校实施全面预算绩效管理是国家高等教育管理改革的要求。2015年10月，国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”，加快建成一批世界一流大学和一流学科，更加突出绩效导向，强化建立激励约束机制，在公平竞争中体现扶优扶强扶特。为对接国家“双一流”建设计划，各省市相继出台了高水平大学建设专项支持政策，经费投入从几亿到上百亿元不等，以绩效为杠杆，引导高校分层、分类发展（见表1）。在政府以绩效为导向的财政分配机制下，高校只有全面实施预算绩效管理，不断提高整体办学水平，才能获得更多的政策和资金支持。

表1 部分省、市“双一流”建设计划经费投入情况

（二）高校实施全面预算绩效管理是实现内涵式发展的内在需要。近十年来，我国高校的办学规模基本趋于稳定，当前高校正从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转向以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展，高校必须进一步明确办学定位，凝练学科特色，走特色发展和质量发展之路。面对内涵式发展带来的日益增长的经费需求，高校必须改变过去的粗放式管理，进一步深化管理改革，创新体制机制，实施全面预算绩效管理，建立对学校长远发展有利的激励约束机制，充分激发内部办学活力，增强全校的成本效益意识，切实提高资金使用绩效，从而实现内涵式发展的长远目标。

（三）高校实施全面预算绩效管理是优化资源配置的重要举措。为了解高校的收入构成情况，笔者选取了教育部属十所高校和浙江省属十所高校为样本，对其2019年度收入情况进行分析。从下页表2可以看出，财政拨款收入是高校办学经费的重要来源，其中教育部属高水平大学的收入结构相对多元化，而省属高校办学经费则主要依赖于财政拨款收入。在现阶段，我国经济由高速增长转为高质量增长，经济下行压力加大，财政收入增长趋缓的大背景下，高校办学经费来源缺乏新的增长点，尤其是对地方高校来说，办学经费投入不足与资金需求不断增长的矛盾十分突出。当前，高校内部办学经费不足与资源配置不合理、资金使用效率低下的现象在一定程度上同时存在。建立现代化的预算管理制度是推进高校治理现代化的重要内容，高校只有实施全面预算管理，注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束，优化资源配置，不断提升高校的治理水平和能力，将有限的经费花在“刀刃”上，发挥最大的绩效，才能实现长期可持续发展。

表2 2019年度我国部分高校总收入及财政拨款收入表 单位：万元

二、高校实施全面预算绩效管理存在的问题

随着国家预算管理改革的不断深化，近年来国内高校的预算管理水平有所提升，预算绩效管理取得了一定进展，但总体预算绩效管理水平仍然不高，实施全面预算绩效管理面临诸多困难。

（一）预算绩效管理意识比较薄弱。由于高校属于非营利组织，长期以来形成的“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想仍然存在，尤其是学校管理层还没有牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念，在预算管理中还没有将绩效管理的理念和方法有机融入预算编制、执行、监督过程之中，预算管理与绩效管理“两张皮”的现象普遍存在。在预算编制环节，对预算绩效目标管理不够重视，绩效目标不明确，有些甚至未设绩效目标，更谈不上绩效目标与预算同步批复、同时下达。在预算执行环节，主要关注的是预算执行进度和经费支出的合规性，对绩效目标实现情况缺乏有效监控，更谈不上对绩效运行情况进行动态监控。在预算评价环节，尚未建立完善的预算执行考核评价机制，导致预算执行主体缺乏责任意识和绩效意识。

（二）预算绩效管理体制机制不健全。一是缺乏有效的组织保障机制，学校管理层对预算绩效管理的重视程度不够，未设立专门的预算绩效管理领导机构和监督评价机构，由于学校层面缺乏统筹协调、校内各部门重视和参与不够、财务部门缺乏绩效管理专业人才等原因，预算绩效管理工作开展难度很大。二是缺乏健全的制度体系保障，高校制定了财务、预算、资产、收入、支出、内部控制、目标考核等一系列管理制度，其中也不同程度地体现了一些绩效管理的理念和要求，但由于缺乏顶层设计，学校绩效管理制度的碎片化现象比较严重，甚至部分制度内容相互冲突，难以形成制度合力，预算绩效管理的长效机制尚未形成。三是绩效管理开展的广度和深度不够，高校的预算绩效管理目前主要偏重于专项经费，学校整体预算绩效管理仍处于起步阶段，距离“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理，实现预算和绩效管理一体化的要求还有很大差距。四是缺乏科学有效的绩效评价指标体系，设定的绩效目标不明确，难以细化、量化，评价指标体系设置不够科学，共性指标多而个性指标少，定性指标多而定量指标少，难以对预算支出的经济性、效率和效益做出科学、准确的评价。五是预算绩效管理的激励约束机制不健全，没有将绩效评价结果与学校预算安排、干部任用、部门目标考核等重要环节相挂钩，导致预算执行主体责任难以落到实处。

（三）预算管理信息化水平落后。在“互联网+”、大数据、云计算等智能科技飞速发展的今天，高校的整体信息化水平得到明显提高，但通过调研发现，高校目前的预算管理信息化水平普遍偏低，无法满足实施全面预算绩效管理的要求。一是高校各部门大都建立了各种信息系统，但由于缺乏学校层面的顶层设计，各部门之间的信息系统相互独立，无法实现资源共享、数据交换以及信息对接，阻碍了高校的信息化建设，也难以有效满足预算绩效管理对于大规模数据采集、整理和深度分析的要求。二是高校缺乏包括预算申报、编制、审批、下达、执行、监控、评价等各关键环节的全链条预算管理信息系统，有些高校甚至还停留在半手工管理阶段，预算管理效率低下。三是现有预算管理系统偏重于传统的预算管理功能，没有考虑绩效管理的绩效目标设置、绩效运行监督、绩效评价及结果反馈等功能要求，难以满足预算管理与绩效管理一体化的管理需要。

三、高校实施全面预算绩效管理的破解之道

高校应将绩效管理和预算管理有机融合，并借助大数据、云计算等现代信息技术，建立一种目标明确、监督有效、评价科学、责任到位的全面预算绩效管理模式，有效解决当前高校预算管理中存在的上述难题，进一步优化资源配置，提高资金使用绩效。

（一）牢固树立以结果为导向的预算绩效理念。思想是行动的先导，高校要实施全面预算绩效管理就必须从转变传统预算管理理念开始。首先，高校从管理决策层开始就必须牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，以结果为导向、注重支出责任和效率，将绩效理念贯穿于学校工作的方方面面，这是高校实行全面预算绩效管理的前提。其次，预算管理部门应将绩效理念有机融入预算编制、预算执行、预算监督、预算评价等各个环节，使学校资金处于全过程监控之下，建立绩效问责机制，强化预算执行主体的责任意识，让校内部门从“重要钱”向“重花钱”转变。最后，高校应加强预算绩效管理的政策宣传，通过网络、新媒体等多种渠道将预算绩效信息向全校公布，保障全校师生的参与权和监督权，吸收专家学者和教工代表参与预算绩效评价，激发全员参与预算绩效管理的积极性，营造实施全面预算绩效管理的良好文化氛围。

（二）健全权责分明的预算绩效管理体制。高校应建立健全“统一领导，分级管理”的预算绩效管理体制，理顺预算管理各层次的权责关系，将绩效理念贯穿于各项重要工作之中，为全面实施预算绩效管理提供坚实的体制保证。学校预算绩效管理层级主要包括：（1）学校党委会，是学校预算管理的最高决策机构，主要负责审查批准学校预算管理规章制度，批准学校预算草案等。（2）预算绩效管理委员会，是学校预算管理的议事、决策机构，由校内与预算管理相关的主要管理部门和专家代表组成，主要负责审议预算绩效管理制度、年度预算方案、重大预算调整及其他重大经济事项，监控预算绩效执行情况，审议预算绩效评价方案和结果等。（3）预算绩效管理办公室，可单独设置也可以挂靠在财务部门，主要负责建立、健全预算绩效管理制度，确定预算绩效目标，监督预算执行，组织实施预算绩效评价等。各学院、部门负责根据学校设定的绩效目标和下达的经费预算，合理安排经费支出，提高经费使用绩效，确保预算绩效目标的实现。

（三）建立全过程预算绩效管理闭环机制。高校应根据实施全面预算绩效管理的要求，加强顶层设计，建立一套目标明确、层次清晰、内容完善、权责对等、约束有力的预算管理制度体系，形成包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用的全过程预算绩效管理闭环机制，提高预算绩效管理的科学性、规范性、权威性。一是建立重大项目和重要经济决策事前绩效评估机制，结合预算编制和项目评审，对重大项目和重要经济决策的必要性、可行性、经济性和绩效目标实现的可行性进行论证，作为预算安排的重要依据，提高预算安排和管理决策的科学性。二是加强绩效目标管理，绩效目标包括产出目标和效益目标，应当具体、明确、可衡量，学校应根据发展规划和年度工作计划，科学设置部门整体绩效目标及项目绩效目标，加强绩效目标审核，做到绩效目标与预算同步批复下达，作为设置绩效评价指标、开展绩效评价的前提依据。三是建立绩效运行动态监控机制，将绩效管理要求融入预算编制、预算执行、预算监控、预算考核等各环节，实现对绩效目标实现程度和预算执行情况的全过程“双监控”，发现偏差及时纠正，确保绩效目标如期实现。四是提高绩效评价的质量，加强重大项目的预算绩效评价，积极推行学校和部门整体预算绩效评价，根据共性与个性相结合、定量与定性相结合的原则设立规范化的评价标准，建立健全绩效评价指标体系，创新绩效评价方法，依托大数据挖掘分析技术，不断提高绩效评价的科学性。五是健全预算绩效管理激励约束机制，将绩效评价结果与经费预算安排、部门目标考核、干部选任提拔等重要管理环节相挂钩，强化绩效结果导向，增强预算执行主体的责任意识，确保预算绩效管理责任落到实处。

（四）创建以大数据为支撑的预算绩效管理系统。预算绩效管理的本质要求是基于绩效数据的测量、识别、诊断和分析，并将结果反馈于财务管理流程，进而提升资金的使用绩效。高校应借助于大数据技术构建预算绩效管理智慧信息平台，提高预算绩效管理的科学性和有效性。首先，绩效数据是预算绩效管理的基础，高校应通过“智慧校园”“云上校园”工程建设，建立跨部门、跨业务的数据共享中心，切实打破“信息孤岛”，大力推进“业财融合”，实现校内业务系统的互通共享，建立全面预算绩效管理数据库，实现绩效数据的自动采集、识别和分析，提高绩效数据来源的可靠性。其次，建立预算与绩效管理一体化的管理信息系统，将预算管理与绩效管理的要求内嵌于系统之中，做到经费预算与绩效目标同步下达，对预算执行和绩效运行情况动态监控、实时反馈、及时纠偏，提高预算绩效管理的时效性。再次，综合运用数据挖掘技术和数据分析方法对采集的绩效数据进行测量、统计、分类，与内嵌于预算绩效管理系统中的绩效评价指标进行对比分析，发现偏差，分析原因，确保绩效评价结果的科学性，并运用数据可视化技术将绩效评价结果呈现为简明直观的图形、图表，作为学校管理决策的重要依据，强化绩效评价结果的应用。最后，通过广泛地数据收集和深度数据分析，充分了解师生关于预算绩效管理的偏好和意见，并通过移动互联网、新媒体等多种渠道及时公开预算执行、绩效运行和绩效评价信息，接受师生的广泛监督，激发全员参与预算绩效管理的积极性，提高预算绩效管理的透明度。