基于“决策权、经营权、监督权”三权制衡机制下的公司治理有效性研究

孙海成（副教授）

（盐城工业职业技术学院 江苏盐城 224005）

一、引言

随着现代公司制企业的产生和发展，所有权和经营权发生分离，企业由所有者控制转变为经营者控制，由于所有者和经营者两者的目标函数不一致，经营者可能通过控制权和信息相对优势侵害所有者利益，以实现自身利益最大化。为了有效抑制经营者的逆向选择和道德风险行为，设计激励和约束相容的监督制度成为解决委托代理问题的主要手段，公司治理随之产生。狭义的公司治理是指股东通过“三会一层”权责利的制度安排对经营者进行监督和制衡的机制，目的是减少代理成本，实现股东财富最大化；广义的公司治理是指股东和企业其他利益相关者通过正式或非正式、内部和外部的制度安排对经营者进行监督和制衡（李维安等，2019），目的是解决经理层和股东、大股东和中小股东两类代理问题，实现企业价值最大化。但从我国近几十年的公司治理实践来看，公司治理的有效性偏低，实践效果并不理想，如根据南开大学中国公司治理研究院（2019）的研究，2019年3 562家样本公司中，没有1家达到中国上市公司治理指数I级和II级（CCGINK I、CCGINK II），仅20家达到CCGINK III级；根据CSMAR数据库的统计数据，近十年来我国上市公司和证监机构披露的违规信息高达7 187次，仅2019年就高达1 438次，涉及583家公司，占上市公司的比例将近17%。究其原因，本文认为“决策权、经营权和监督权”三权在制度设计、组织设置、权责分配、资源配置、信息传递等方面的制衡机制失效，是我国企业公司治理有效性偏低的一个重要原因。

二、公司治理有效性的现实障碍

（一）制度设计

公司治理的本质是设计监督和激励制度，实现剩余索取权和剩余控制权的对应。剩余索取权是指对契约总收入扣除所有固定合约支付后的剩余要求权。剩余控制权认为，由于契约的不完备和人的理性有限，不可能在契约中对所有的或然事件及其对策都做出详尽可行的规定，需要有人在那些未被初始合同规定的或然事件出现时做出相应的决策。根据两者的理论逻辑：谁拥有剩余索取权，谁就承担了剩余风险，从而享有剩余控制权（决策权），拥有对公司进行治理的权力。正常情况下，根据《公司法》的收益分配原则，剩余索取权归股东拥有，剩余控制权自然由股东组成的董事会和监事会拥有。当然，股东能否有效行使剩余控制权，最终取决于对剩余收益和实施成本的权衡，股东的剩余收益很大程度上是由经营者的经营管理能力和努力程度等因素决定的。剩余控制权取决于股权结构分散化程度、契约完备性、股东行为能力、政府保护程度和他人企图夺取等因素，如股权结构越集中、契约越完备，股东的行为能力、政府予以保护的能力和意愿越强，他人企图夺取的意愿越弱，实施成本相对就越低，股东就越能有效行使剩余控制权；反之，股东将放弃部分剩余控制权，安排给经营者享有。如果企业将部分剩余控制权安排给经营者后，剩余索取权却由股东享有，会形成剩余索取权和剩余控制权的主体错位，设计使经营者有效行使剩余控制权和分享剩余索取权的激励约束制度是解决主体错位的主要手段，也是公司治理的核心命题。

科学有效的激励约束制度必须满足两个基本原则：

一是参与约束。经营者（代理人）活动的效用至少等于他在其他可选择方案中可能获得的效用，即经营者在该企业的效用至少等于他到同行业中任职获得的期望效用。本文将CSMAR数据库中的上市公司高管前三位薪酬指标分行业平均，将高于行业平均值的样本赋值为1，低于行业平均值的样本赋值为-1，假设只有薪酬高于行业平均值的样本才符合参与约束条件。根据CSMAR数据库统计数据：截至2019年12月底，我国共有上市公司约3 850家，对其中3 411个有效样本进行统计后发现：低于行业平均值的样本数达到2 250家，占比66%，说明高达66%的样本不符合参与约束条件。

二是激励约束相容。代理人给自己带来最大净收益的努力程度也正是委托人所满意的努力程度，股权激励机制正是激励相容的突出体现。自2015年1月1日到2019年12月31日，在我国约3 850家上市公司中，仅有1 214家实行了股权激励制度，占比仅为31.5%。约束相容要求高管薪酬增长率与股东普通股获利率呈正相关关系，根据CSMAR数据库统计数据，本文选取2018年和2019年上市公司高管前三名薪酬总额、普通股获利率、托宾Q值等指标，选取有效样本3 411个，分别用2019年指标减去2018年指标，将负数赋值为-1，正数赋值为1，结果如表1所示。

表1 2019年高管薪酬差与普通股获利率差、托宾Q值差对比表

由表1可知，在普通股获利率下降的前提下，高管薪酬仍增长的样本数达到1 247个，占样本总数的35%；在托宾Q值（企业价值）下降的前提下，高管薪酬仍增长的样本数达到638个，占样本数的19%。而且根据南开大学中国公司治理研究院2019年的公司治理评价指数报告：2019年与2018年相比，经理层激励约束指数下降10.67。这些数据充分说明我国上市公司激励约束制度设计不符合参与约束和激励约束原则，董事会和监事会对经理层的制衡制度处于相对失衡状态。

（二）组织设置

公司治理主要通过设计和完善组织治理体系和规则制衡制度实现其制衡功能，组织治理体系要求构建组织制衡系统，实现公司治理功能。组织制衡系统，就是以决策、执行、监督三权分离为原则，构建公司组织治理结构，实现权力的相互制衡和牵制。实现制衡功能的前提条件是构建三方力量均衡的组织体系。根据CSMAR数据库统计数据：2019年上市公司董事平均人数为8.43人，高管平均人数为6.31人，但监事会的平均人数仅为3.48人。仅从组织机构人数构成来看，在三权分离和制衡的治理结构模式下，董事会和高管层处于相对强势地位，监事会处于相对弱势地位，监事会规模结构是监事会治理的短板（南开大学中国公司治理研究院，2019），无法对董事会和高管层进行有效的制衡和约束，是造成治理效果不佳的重要原因之一。规则制衡包括程序制衡和制度制衡，程序制衡就是在特定的公司治理结构下，通过建立科学的运行程序来制约决策和经营活动。2019年上市公司董事会运作指数为66.99，这样的流程使得高管机会主义行为和道德风险被放大，高管的激励和约束存在缺陷（南开大学中国公司治理研究院，2019）。2019年共有2 305家上市公司披露了内部控制报告，其中内部控制缺陷样本数达到803个，约占35%，存在流程缺陷的样本约为120个，约占缺陷样本总数的15%，进一步说明了程序制衡的相对薄弱。制度制衡就是在建立和完善内部控制制度的基础上，通过注入推动制度有效贯彻的动力机制来制约决策和经营活动。而存在制度设计和制度不完善内部控制缺陷的样本达到60个，占缺陷样本总数的7.5%，充分说明了我国上市公司监督权的相对薄弱，监事会的监督权流于形式（马志奇、马立群，2018），导致公司制衡制度的失衡。

（三）权责分配

当前公司治理的一个主要矛盾是：监督权的分化导致公司治理权责分配失衡。我国既设立了监事会和独立董事制度，又赋予董事会下设的审计委员会行使监督职责。根据2018年《公司法》规定：监事会的职权主要包括：（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）对董事、高级管理人员提起诉讼等监督职权。我国证监会2018年发布的《上市公司治理准则》规定：独立董事充分了解公司经营运作情况和董事会议题内容，维护上市公司和全体股东的利益，尤其关注中小股东的合法权益保护。同时该准则规定：董事会下设的审计委员会主要职责包括：监督和评估外部和内部审计工作。审核公司财务信息及其披露，监督及评估公司内部控制等监督职责。虽然《公司法》和《上市公司治理准则》分别从监督的范围、对象和内容方面对监督制衡职责进行了界定，但董事会、监事会和独立董事的监督职能界定模糊且存在交叉（如下页表2所示），使得监督机制作用受限甚至相互掣肘，协同效应难以发挥（李维安，2006），监督效能被分化和弱化。

表2 董事会、独立董事、监事会监督职能表

（四）资源配置

资源配置是公司治理各主体行使权责和保证有效性的物质基础，董事会是执行企业资源配置规则和方案制定权力的机构，这种权力属于强权。如根据《管理会计应用指引第200号——预算管理》：预算审核的机构为预算管理委员会，该机构隶属于董事会，主要职责是审批公司预算管理制度、政策、审议年度预算草案或调整草案并报董事会等机构审批，监控、考核本单位预算执行情况并向董事会报告，进一步说明董事会可以直接利用制定规则和方案的权力控制资源的流向、改变资源的配置结构，以达到利用资源的配置权力调整利益分配方案，甚至谋求个人非法利益的目的（刘世林，2010）。

以总经理为代表的企业管理层是掌控资源配置决策执行权的机构，这种权力可以派生经济资源的支配权和处置权，这种权力属于强权。如根据《管理会计应用指引第200号——预算管理》：企业设置预算管理工作机构进行预算编制，预算管理工作机构一般设立在财务部门，隶属于总经理管理，管理者在执行资源配置规则和方案中，可以利用直接配置资源的权力，改变资源的流向及配置结构，使资源配置向有利于管理者的方向变化，以达到利用资源的配置权力调整利益分配关系，甚至谋取私利（刘世林，2010）。

监事会由于既无预算的制定权，也无预算的审批权，处于资源配置的劣势地位，虽然《公司法》规定：监事会、不设监事会的公司的监事行使职权所必需的费用，由公司承担。但法律并未做出如何保证必需的费用及未能提供必需资源所承担的法律责任等具有执行力的明确规定，因此该法律条文的约束力受到限制，可能导致监事会无足够的资源行使监督权。

（五）信息传递

在经济学理论中，掌握信息多、处于信息优势的一方为代理人，反之为委托人，代理人（经营者或大股东）利用信息的相对优势获取自身利益（逆向选择和道德风险）是公司治理问题的表现形式。逆向选择是指代理人利用信息优势隐藏信息或隐藏知识，对委托人可能产生不利影响。道德风险主要是指经理层利用控制权优势隐藏行动，并由委托人承担部分后果的现象。解决委托代理问题的前提条件是解决信息不对称及信息成本问题。委托人在签订契约前必须获取代理人行为能力、在签订契约后搜集契约执行效果和行为结果等相关信息，由此产生信息搜集、整理、甄别和分析等一系列成本。

在现行公司治理模式中，经理层（执行系统）通过会计部门、审计部门和管理会计部门收集、整理和分析信息，有效抑制高级管理层与部门管理层之间的信息不对称问题；董事会（决策系统）通过内部审计委员会等四会、内部控制部门和聘请注册会计师强制性嵌入会计信息的搜集和分析，解决了董事会与管理层、监事会之间的信息不对称问题。监事会（监督系统）作为对董事会和经理层进行有效监督的系统，其运行的前提是必须独立搜集董事会、管理层行为的信息，与契约进行比较，以此为基础对代理人进行公正和公平的评价和奖惩。但监事会（监督系统）未能形成独立的信息搜集、甄别、分析部门，在利用其他系统（执行系统、决策系统）的信息时存在信息不透明、过滤和污染的可能性。如根据CSMAR数据库统计数据，2018年2 133家上市公司披露的信息透明度信息中，基本及格和不及格达到383家，优秀仅有353家，其余为良好。而且信息传递及时性不足，如2019年创业板信息披露指数下滑明显，从2016年的70.85下降到66.68，2019年上市公司整体信息披露指数为65.35，2019年及时披露定期报告的比例从89.93%下降至87.10%（南开大学中国公司治理研究院，2019），对监事会的监督造成了层层阻力，致使监督系统被弱化。

三、提升公司治理有效性的设想

（一）相机选择公司治理模式

企业将剩余控制权和剩余索取权配置给所有者的理论基础是货币资本投入者相对于管理技能和技术技能等其他要素投入者而言，承担了更大的剩余风险，将其配置给所有者，有利于调动所有者的积极性、资源配置和使用效益。但在现代高度不确定的社会背景下，经理层和职工等利益相关者投入的人力资本等专用性资产风险在不断增加，根据剩余控制权、剩余风险与剩余索取权匹配原则，应该参与治理，分享企业控制权和剩余索取权。并且随着剩余风险的变化，剩余控制权的边界也应不断调整。因此，企业不可能固化经营者和所有者控制权的边界，要根据剩余索取权相机选择公司治理模式。

具体步骤是：第一，将控制权分为约定控制权和剩余控制权，约定控制权根据委托代理原则和契约安排授权给经营者，剩余控制权由各相关风险承受者共享或择机选择。第二，确定剩余控制权的主体资格，剩余控制权的主体资格必须满足的基本要求是：企业经营风险和最终风险的承担者，如股东、根据绩效享有利润分成的经营者、根据绩效分享奖金的职工等主体。第三，根据董事会、经理层、职工的绩效考核结果和专用资产的风险度，分配剩余控制权的比例和决策投票权。第四，确定剩余索取权的指标衡量方法，可将经济增加值、经营者和职工除基本工资外的绩效工资、奖金、债权人让渡的债务重组收益等纳入剩余索取权的衡量指标，按剩余控制权的份额进行分配，形成激励和约束兼容的公司治理模式。如企业的经济增加值为正，则由利益相关者共同治理，并逐步提高经营者的剩余控制权份额；如企业的经济增加值为负，净利润为正，则逐步提高董事会的剩余控制权份额，由相关者治理模式转变为董事会或监事会治理模式；如企业的息税前利润为负，但边际贡献为正，则提升剩余债权人剩余控制权的份额，并逐步转变为债权人治理模式；如企业的边际贡献为负，则提升职工剩余控制权的份额，逐步转变为职工治理模式。第五，明确监事会在控制权相机转移中的作用，根据剩余索取权分配剩余控制权份额，必须经过监事会的审核和授权，确保剩余控制权和剩余索取权对应和公司治理的有效性。

（二）完善三权分离的组织架构

公司治理结构是公司治理有效性的组织保证，我国企业的公司治理结构普遍存在监督权相对弱化、监事会治理水平偏低的问题（李维安、郝臣，2006），当前阶段完善公司治理结构的关键在于强化监事会的组织体系。首先，整合监督组织结构体系。企业应将内部审计委员会、内部审计部门等监督部门纳入监事会的监督系统中，形成监督系统内和系统间相互制衡的监督机制，系统内监督通过内设的审计委员会对内部审计机构、独立监事对监事会进行内部监督；系统间监督可通过内部审计部门通过审计的方式对董事会和经理层行使监督职权。其次，强化监事会的人员配置。根据监事会的监督内容和职能，增加监事会的人员比例，保证监事会监督职能的充分行使。再次，设置独立监事。独立监事不得低于1/3，可由具有资源优势和专业优势的机构投资者担任，以保证监事会的专业胜任能力和监督的有效性。最后，保证监事会内部财务、法律人员的构成比例，满足监事会行使监督职权的素质要求和日常监督的专业能力要求。

当然，企业还应健全独立董事制度。建立独立董事任职资格制度和人才市场，独立董事可由中小股东任命和解聘，代表中小股东在企业中的利益，以防止大股东对中小股东的“隧道挖掘”。

（三）科学定位三权制衡的监督权责

公司治理实质上是在权力、责任和利益分配过程中，在某种利益驱动下的监督和控制（刘世林，2010）。要实现公司治理职能，前提是理顺监督权分配机制和防止权力主体之间的共谋私利行为。第一，科学定位董事会的监督权。董事会的监督权责主要体现在：一是独立董事监督权。企业设置独立董事的初衷是代表中小股东行使决策权，监督模式是在投票过程中行使否决权，属于决策系统内部的监督机制。二是注册会计师的聘任权。通过聘请注册会计师进行审计监督，既是对经理层进行监督（如财务报告审计），又是对监事会日常监督有效性的验证和再监督（如注册会计师对内部审计报告的审计），属于决策系统对执行、监督系统的监督。第二，明确监事会的监督权限范围。监事会在将内部审计部门和审计委员会纳入监督系统后，其监督职责应该确定为两个方面：一是代表企业利益相关者对董事会进行日常监督，防止董事会在行使决策权时损害其他相关者利益。二是代表全体股东对经理层进行日常监督，防止经理层的逆向选择和道德风险问题。监事会的监督主要属于系统间的监督机制，是监督系统对决策和执行系统的监督。第四，经理层的会计监督权责。经理层通过会计部门的核算和监督机制，既对中层、基层的管理部门和人员进行业务监督，又对董事会和监事会费用开支进行监督，实现系统内和系统间的监督。

（四）强化监事会的资源配置权

资源配置权是最基本、最主要的权力，公司的决策、执行和监督等权力的运用和体现最终通过资源的配置加以完成。在我国上市公司中，决策性财权主要配置给董事会或股东会，执行性财权掌握在总经理手中，监督性财权则主要由监事会行使。但从实际执行效果看，决策权和经营权比较强，符合效率原则，而监督权相对较弱（李连华，2002）。因此，强化监督权实现三权制衡的物质基础是监事会嵌入资源配置权：（1）强化监事会预算参与功能，对预算审核实行一票否决制。（2）完善资源配置检查权，上市公司董事会和经理层应将预算执行情况及时送到监事会，以便及时验证。（3）资源配置调整审核权。各种重要交易、投资项目的调整必须经过监事会签字同意后才能实施，否则视为违规和无效。（4）监督子系统预算的优先权。根据监事会的监督内容和审计业务保证预算费用，并通过公司章程明确监事会的资源配置优先权，董事会聘请外部审计时的费用标准应经过监事会的审查，防止董事会和注册会计师共谋私利的行为。

（五）构建信息畅通的传递渠道

提升公司治理有效性，实现“决策、执行、监督”三大治理系统有效运行的基础条件是构建畅通的信息搜集、分析和传递渠道，信息渠道包括构建系统内的信息渠道和系统间的信息渠道。首先，构建系统内信息渠道。执行系统（经理层）通过会计、管理会计等部门形成信息搜集、整理、分析和评价渠道，实现信息在执行系统内的整理加工和传递过程；决策系统（董事会）通过战略管理委员会、内部控制委员会、薪酬委员会等专设的委员会、内部控制部门和聘请注册会计师审计构建自身信息收集、整理、分析、评价和传递系统，实现决策职能；监督系统（监事会）则通过内部审计委员会和内部审计部门构建自身的信息收集、分析和评价渠道，实现监督职责。其次，构建信息系统间的传递渠道。企业通过构建信息化共享中心进行信息化建设，集中收集和处理各系统上传的信息，并按权力机制进行相应授权，实现信息在执行、决策和监督系统之间的传递，实现信息共享，降低信息不对称，为三权制衡提供信息支撑和保证。“三权”制衡公司治理有效性的框架体系如图1所示。

图1 公司治理设计图