探索从“生地”到“熟地”的土地储备做地集成优化

司明瑛

摘要：为降低城市基础设施建设高速发展带来的资金需求压力，各地主要通过银行贷款、发行债券、融资租赁等多种途径进行融资，也积极探索了股权融资以及PPP等新融资模式。城市基础设施具有显著的外部性特征，因此采取适当方式获取城市基础设施建设带来的土地增值收益，用以弥补建设投资成为城市政府的现实选择之一。

关键词：土地储备;做地集成;优化

引言

随着我国城市化进程、要素市场化配置改革的不断深入，土地及土地储备备受关注，故推动我国土地储备管理体系高质量发展成为现实需求。

1土地收购

政府部门通过收储分散在城市内部土地，开展土地的招拍挂来出让土地，由专门的机构来负责寻找土地，对城市内城市城中村开发建设区域来做好一级的土地整理。各部门给予土地所有权一定的经济补偿，来获取土地资源，在储备土地的角度上来讲，当前大城市土地的储备来源多数是城市郊区地区，而且这些地区都是农用地，在未来城市扩张件时，这些土地就会被应用于公共设施的建设。政府部门及时地收储土地，为未来的城市开发建设提供更多的土地资源。政府以公平价格来购买土地，获得土地的使用权，国家对于储备土地的低价补偿，会根据现有土地使用价值和位置，土地市场价值和冻结时的土地价格来做出补偿测算。以目前土地使用价值和冻结价格来储备土地，地区土地价格影响要比市价补偿更大。地方政府部门筹集资金，来购置土地是整个土储工作的关键，资金来源于政府部门的税收财政拨款、政府贷款，还有部分银行贷款，及国开行发行的贷款。另外，利用土储机构内部出售和出租的土地收入，来争购部分新的土地资源。

2土地定向储备机制分析

土地定向储备的运行机制是将基础设施建设和土地储备两种职责，也就是将受建设影响的地块与该项目进行捆绑，由城市土地储备中心委托储备主体（应具有相应资质，通常为项目建设责任主体如地铁公司）对选定地块进行整理储备。经土地储备中心查验符合标准后，将该土地移交给市土地交易中心依据相关规定办理出让，收益全部上缴财政部门。财政部门核算确认后将该部分土地净收益拨付给该主体，用于维持项目资金平衡。《关于我市重大基础设施建设项目利用土地储备筹融资工作的意见》提出了明确的实施原则，即政府主导、市场运作、规范操作、总体平衡。依据土地定向储备模式含义，其机制可以定义为前期准备、建设、上市交易和资金返还四个阶段。在该模式运行机制下，建设项目能够较好地实现资金有效运转。从储备主体（即项目责任主体）角度看，土地定向储备模式给予其土地储备权限，使其从城市基建领域深入至土地一级开发领域，扩展了社会资本的运转范围;从政府角度看，不仅可以缓解对基础设施资金的投入压力，还可以使年度间财政支出更加稳定。在建设实施上，土地定向储备模式能为储备主体和政府带来双赢。

3从“生地”到“熟地”的土地储备做地集成优化

国土空间是一个物理空间概念，是一个包括土地、水、礦产、生态、社会经济等不同资源要素的地理空间，既是自然资源依附的载体，也是开发建设的物质基础。从学界研究达成的共识来看，国土空间既是载体也是资源。如何更好地利用好这一地理空间、提高利用效率、优化资源的空间配置，是者和规划实践者们关注和探求的重点，做好空间规划是关键。“空间规划”来源于西方“spatialplanning”一词，国外各个机构对此概念有不同的定义，概而言之就是将空间规划看成是协同空间发展、整合目标、对空间要素进行综合或专项安排的技术手段和政策方法。空间规划是根据国民经济和社会发展的总体方向与目标要求，按照规定程序制定的涉及国土空间合理布局和开发利用方向的战略、规划或政策。空间规划从内容上包括了资源综合利用、生产力总体布局、国土综合整治、环境综合保护等。从规划的目的来看，就是要优化空间开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率、实施空间开发管制。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明制度建设篇章中首次提出“建立空间规划体系”概念。从理论上看，空间规划体系是工业化和城镇化发展到一定阶段的结果，是为了提升国家和地区竞争力、促进可持续发展，协调原有各类、各级空间性规划的矛盾冲突，以及理顺部门规划之间的关系，由不同地域层级空间规划构成的空间规划系统。理想化的空间布局规划体系应该是纵向相互衔接、横向相互协调的。党的十八届五中全会首次提出“空间治理”概念，由空间规划转向空间治理，这标志着我国面向社会主义现代化国家战略目标建设的空间治理要求，国土空间治理构成了国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

3.1落实闲置土地的清查工作开展

由于当前房地产行业的发展十分蓬勃，而且利益空间较大，这就会导致很多开发商以及个人会受利益的驱使来对土地资源进行占用，但是此种占用往往又具备着合理性，这就会使得这种闲置土地无法被及时开发，从而产生土地资源出现闲置。对此，为了保证土地资源能够发挥出真正的价值，则必须要通过我国政府相关部门来开展对土地的调查工作，对闲置土地进行全面清查，从而实现对房地产经济的有效管理和控制，通过对土地资源的全面应用和开发来确保降低投机取巧行为的出现，促进房地产经济的平稳发展。

3.2完善乡村担保物评估和流转体系

与国有土地、房产相比，农村集体土地、房产抵押物的流通性较差，处置难度往往较大，进而导致金融机构在选择该类抵押物时更趋审慎，在价值评估时更为保守。后续应建立农村产权价值评估机制，推动当地政府负责制定并公布本区域内各类涉土抵质押物的基准价格和最低保护价，发展农村产权价值评估中介组织，成立独立的第三方价值评估机构，由其根据市场情况提供客观的价值评估结果。同时，建立农村产权流转交易市场及配套设施，完善农村产权流转平台，推动农村产权规范化、市场化交易，为金融机构抵押物处置提供相应基础和保障。

3.3开创“做地一张图”，实现“做地”要素精细化管理

对于地上情况，将每宗地涉及的房屋、花木、沟渠、电线杆、周边配套道路等做地要素，采用无人机正射投影方式呈现在“一张图”上，并提供给实施主体，基层反馈该图要素全、标准清，做地指导性强。对于地下管线，采用“公告+调取+复核”模式，刊登地下设施登记公告，调取地块管线审批信息，复核管线权属单位意见，并实施管线的废弃或迁改。

3.4完善政府债券项目储备流程

一是完善第三方评估报告（财务报告、法律意见书）机制，通过政府购买服务的形式，建立会计师事务所或律师事务所第三方机构库，吸引更多的优质第三方机构参与到债券发行工作中来。形成规模效应，降低费用，提高“两案一书”的编制质量，提高发债效率;二是按照“资金跟着项目走”原则，充分了解宏观调控和行业政策走向，及时与相关部门沟通协调，协同发改、行业主管部门做好债券项目筛选工作，尽可能多储备优质项目，为项目申报留有余地。

结束语

“三个计划”是年度内计划出让、收储和实施“做地”的经营性土地数量及土地的位置、用途、土地规划利用条件等内容的总称。其中，列入出让计划的地块是年度内计划安排出让的;列入收储计划的地块是年度内可以完成“做地”，为下一年度土地供应做准备的;列入“做地”计划的地块是已取得控规批复，并在年度内启动或继续实施“做地”、原则上为今后5年土地供应做准备的。

参考文献

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