设区市政府履行教育职责考评的设计探析

孔祥沛

【关键词】教育督政;教育职责考评;教育履职评价

近年来，党中央国务院不断深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，强化教育督导，把教育督导作为依法治教的重要环节，依法对各级政府履行教育法律法规和方针政策的监督，推动政府依法行政，切实履行所应承担的教育职责，形成与决策、执行相协调的更加有力的教育督导制度。2017 年，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，明确要求自2018年起，每年开展一次对省级政府履行教育职责评价。同年，江苏省人民政府办公厅率先制定了《对设区市人民政府履行教育职责考评办法（试行）》，开展对所有设区市政府履行教育职责评价工作，有力推进了教育事业的改革与发展。结合考评经验，我省制定了《2020 年对设区市人民政府履行教育职责考评实施方案》，进一步完善对设区市政府履行教育职责评价工作，更好地推动教育优先发展。

一、充分把握政府履行教育职责的政策内涵

《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》规定，政府履行教育职责包含四个方面的内容，即领导责任、管理责任、发展责任、保障责任，涉及不同层次、不同部门、不同岗位的责任要求。这四个方面的责任可以概括为：一条主线（发展）、三大服务支撑体系（领导、管理、保障）。

（一）落实教育优先发展是政府履职的核心要务

改革开放以来，我国就把科教兴国作为一项基本战略，坚持把教育优先发展作为国家战略。以习近平同志为核心的党中央进一步强调要“全面落实教育优先发展战略，在经济社会发展规划上优先安排教育、财政资金投入上优先保障教育、公共资源配置上优先满足教育和人力资源开发需要”。

进入新时代，党和国家对教育发展提出更高要求。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。在新时代，要着力解决好发展不平衡不充分问题，对教育发展提出的要求是：“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作……”这些为我们今后一段时期的教育发展提供了基本遵循。

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出的学前教育发展目标是：到2020 年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。

《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号）指出，关于推动城乡义务教育一体化发展，核心是实现“四个统一”“一个全覆盖”。“四个统一”是指加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一。“一个全覆盖”是指“两免一补”政策城乡全覆盖，逐步解决“乡村弱、城镇挤”难题，即城乡学校布局更加合理，大班额基本消除，学校标准化建设取得显著进展，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强，乡村教育质量明显提升，逐步消灭义务教育阶段存在的城乡差距、校际差距、地区差距、群体差距四大差距，推动县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。努力做好义务教育阶段控辍保学工作，确保九年义务教育巩固率达到95%。

普及高中阶段教育是我国继普及九年义务教育之后进一步提升国民整体素质、劳动力竞争能力、建设人力资源强国的重大举措。教育部等四部门印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020 年）》（教基〔2017〕1 号）提出，到2020 年，全国普及高中阶段教育，要求全国、各省（区、市）毛入学率均达到90% 以上，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求。同时要求普通高中与中等职业教育结构更加合理，招生规模大体相当;学校办学条件明显改善，满足教育教学基本需要;经费投入机制更加健全，生均拨款制度全面建立;教育质量明显提升，办学特色更加鲜明，吸引力进一步增强。

（二）加强党对教育工作的全面领导是政府履职的第一责任

党的领导是中国特色社会主义的根本制度和本质特征。习近平总书记在全国教育大会上强调“坚持党对教育事业的全面领导”，加强党的领导关乎教育的根本性质，关乎教育的兴衰成败。加强党的领导就要全面加强教育系统党的建设。要全面贯彻党的教育方针，牢牢把握党对学校意识形态工作的领导权、主导权，确保党的基层组织全覆盖。中央组织部、教育部党组印发《关于加强中小学校党的建设工作的意见》（中组发〔2016〕17 号），明确指出：“各级党委教育工作部门或教育行政部门党组织要加强对中小学校党建工作的指导、督促和检查，纳入教育督导内容，与教育教学业务同部署、同落实、同考评。建立党建工作联席会、例会等制度，加强直接联系和分类指导，推动工作落实。”

加强党的领导就是要加强教育系统领导班子建设，落实全面从严治党和党风廉政建设主体责任。江苏省委教育工委《关于推进全省教育系统全面从严治党的实施意见》（苏委教组〔2015〕38 号）指出：“完善领导班子决策运行机制。全面推行领导班子讨论重大事项主要负责人末位表态制度，探索建立领导班子重大事项决策全程纪实、责任倒查追究及纠错纠偏制度。”

中共江苏省委、江苏省人民政府印发《关于深入推进教育现代化建设努力办好人民满意教育的意见》（苏发〔2016〕17 号），要求“各级党委、政府要把优先发展教育摆上重要议事日程，党政主要负责同志要当好深入推进教育现代化建设的第一责任人，健全和完善深入推进教育现代化的领导体制、决策机制、评价机制和问责机制”。

（三）抓好教育管理是政府履职的底线要求

政府履行教育管理责任的目标是依法治教。目前我国已形成以8 部教育法律為统领，含16 部教育法规及一批部门规章、地方教育法规（规章）在内的比较完善的、具有中国特色的教育法律法规体系，为依法治教、推进教育改革发展提供了法治保障。通过法治引导和规范教育管理行为，明确划分政府、社会、学校的义务和责任，全面规范各类主体履职尽责。从政府履职来讲，全面落实国家教育法律、法规、规章的有关要求，主要工作包括立德树人教育根本任务的落实、教育优先发展的措施、教育热点难点的问题解决、教育管理的改革创新和教育系统安全稳定的维护。

1. 落实立德树人教育根本任务。

习近平总书记在全国教育大会上的讲话中指出，培养什么人，是教育的首要问题，并提出“九个坚持”“六个下功夫”，发展和丰富了素质教育的基本内涵，为做好新时代青年人才的培养工作指明了方向。《教育法》第六条明确指出：“教育应当坚持立德树人，对受教育者加强社会主义核心价值观教育，增强受教育者的社会责任感、创新精神和实践能力。国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法治、国防和民族团结的教育。”各级教育管理部门要坚持德育为先，深入推进素质教育，建立立德树人落实机制，形成全员、全过程、全方位育人氛围，督促各级各类学校开齐开足各类课程，不向学校下达升学指标、不依据中高考成绩进行学校排名。

2. 建立教育优先发展制度保障。

“三个优先”是落实教育优先发展战略的具体措施，也是实现教育优先发展战略的基本保证。如何推动教育优先发展，我国《教育法》第六十四条规定“地方各级人民政府及其有关行政部门必须把学校的基本建设纳入城乡建设规划，统筹安排学校的基本建设用地及所需物资，按照国家有关规定实行优先、优惠政策”。建立健全规划实施的监测、评估、督查和协调机制，明确落实编办、发改、规划、教育、自然资源、人社、财政、市场监管等部门在教育规划实施中的分工责任。

3. 解决教育发展中热点难点问题。

各地经济发展水平的差异导致教育优质资源配置的不均衡，造成了各地不同程度的存在教育热点难点问题，如择校热、大校额大班额、中小学课业负担过重、学生体质健康下降、有偿补课等。

4. 不断推进教育管理改革创新。

努力解决制约教育发展的瓶颈问题，如外部经济社会发展变化对教育带来的冲击，当前教育管理体制机制与现行教育的不适应，不科学、不正确的教育观、人才观和教育政绩观对教育发展的干扰等一系列问题，都需要各地政府和教育主管部门加强管理，通过不断深化教育改革创新的办法来解决，在实践和创新中落实深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化。

5.要维护教育系统安全稳定。

江苏省人民政府办公厅印发《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的实施意见》（苏政办发〔2017〕138 号），要求“各地要高度重视学校安全风险防控工作，将学校安全作为经济社会发展重要指标和社会治理重要内容。建立党委领导、政府主导、相关部门和单位参与的学校安全风险防控体系建设协调机制，定期研究、及时解决学校安全工作中的突出问题。各相关部门和单位要制定具体细则或办法，落实本实施意见提出的工作要求，加强沟通协调，共同推动学校安全防控机制建设，形成各司其职、齐抓共管的工作格局”。各级政府按意见要求应切实履行这一重要职责，为教育安全有序发展提供坚强保证。

（四）保障好教育投入是政府履职的本分要求

各级政府保障教育发展，首先是要从政府投入上保障教育优先发展，健全教育投入机制，依法落实各级政府教育支出责任，健全各级教育预算拨款制度和投入机制，确保一般公共预算教育支出逐年只增不减;确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。

保障好教育投入，就要做好教育资源建设。中共江苏省委、江苏省人民政府办公厅印发了《关于深入推进教育现代化建设办好人民满意教育的意见》，指出：新建小区幼儿园应按照要求与小区同步规划、同步建设、同步交付使用，正确处理提高教育资源使用效率与方便学生就近上学的关系，规划城乡学校布局;开展义务教育学校标准化建设，全面改善薄弱学校基本办学条件;严格控制学校、班级规模;建立办学标准监测制度;到2020 年，所有义务教育学校达到省定办学标准。

保障好教育投入，就要大力加强教师队伍建设。中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发〔2018〕4号），指出：要深化教师管理综合改革，切实理顺教育体制机制;在现有编制总量内统筹考虑、合理核定教职工编制;盘活事业编制存量，优化编制结构，采取多种形式增加教师总量，优先保障教育发展需要。创新编制管理，加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配。严禁挤占、挪用、截留编制和有编不补。健全中小学教师工资长效联动机制，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。注重加强对教师思想政治素质、师德师风等的监察监督，强化师德考评，体现奖优罚劣。

二、科学设计对设区市政府履行教育职责评价指标

江苏省人民政府办公厅根据政府教育履职内涵要求，把政府履行教育的领导责任、管理责任、发展责任、保障责任设计成《对设区市人民政府履行教育职责的考评指标（2017 年）》的四个一级指标，分别为“党的领导”“依法治教”“教育发展”和“教育保障”。评价指导思想突出评价的发展性功能，评价目的不在证明，而在于改进。借鉴国际通行的CIPP 模式，在设计指标时既考虑不同设区市背景、特点等现状水平性指标，考虑教育投入、管理等过程性指标，还要关注发展结果、努力程度等发展性指标。

一级指标下设22 个二级指标和60 个观察点，其中“党的领导”和“依法治教”为定性指标;“教育发展”和“教育保障”为定量指标。

在党的领导方面，设置“领导情况”“党建情况”两个二级指标：对市级政府的教育领导情况及教育系统党建与行风建设情况进行考核。

在依法治教方面，设置“优先发展措施”“教育安全稳定”“立德树人情况”“热点难点解决”“管理体制机制”“教育改革创新”“考评整改落实”等7 个二级指标。其中，“优先发展措施”主要考核“三个优先”落实、相关部門协调机制、学校规划布局与资源建设等方面情况;“教育安全稳定”主要考核维护教育系统安全稳定情况;“立德树人情况”主要考核“五育并举”“六个下功夫”等方面情况;“热点难点解决”主要考核师德师风、招生入学、控辍保学等方面情况;“管理体制机制”主要考核设区市政府推进教育治理体系和治理能力现代化的政策举措;“教育改革创新”主要考核各地教育改革创新方面取得重大进展或突破性成果情况;“考评整改落实”主要考核各地上一年度考评反馈问题的整改落实情况。

在教育发展方面，设置“学前教育普惠”“义务教育均衡”“义务教育质量”“高中教育资源”“学校卫生健康”“社会满意度”等6 个二级指标。“学前教育普惠”主要考核县域普惠性幼儿园覆盖率;“义务教育均衡”主要考核县域义务教育均衡发展达标比例情况;“义务教育质量”主要考核义务教育阶段学生学业质量监测情况;“高中教育资源”主要考核各地高中教育资源供给情况;“学校卫生健康”主要考核学校卫生健康设施及人员保障、学生体质健康及近視率情况;“社会满意度”委托第三方机构开展社会满意度调查。

在教育保障方面，设置“财政教育支出”“教育投入情况”“教师数量”“教师结构”“教师工资待遇”“校额情况”“班额情况”等7 个二级指标。“财政教育支出”主要考核各地落实“两个只增不减”情况;“教育投入情况”主要考核各级各类教育投入保障政策落实情况;“教师数量”主要考核各类教育生师比达标情况;“教师结构”主要考核各类教育教师学科结构及师资队伍建设情况;“教师工资待遇”主要考核各地各级各类教育教师待遇规定落实情况;“校额情况”和“班额情况”主要考核各地化解义务教育大校额、超班额情况。整个评价指标设计遵循三条主线。

一是聚焦深化教育改革。突出国家和省委省政府教育工作重点，围绕贯彻国家和省重大教育决策落实、推进教育高质量发展，如落实解决学前教育普惠、义务教育优质均衡发展、义务教育教师工资待遇落实、高中教育资源供给等问题。深入落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》，健全立德树人系统化落实机制，构建以社会主义核心价值观为引领的大中小幼一体化德育体系。创新学前教育普惠健康发展的体制机制，建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制，充分发挥乡镇政府的作用;完善义务教育均衡优质发展的体制机制，落实县级政府主体责任，着力解决义务教育城乡发展不协调问题。实施消除大班额计划，加快义务教育学校标准化建设，加强教师资源的统筹安排，实现县域优质资源共享。完善提高职业教育质量的体制机制。健全加强师德建设长效机制，把教师职业理想、职业道德教育融入培养、培训和管理全过程，构建覆盖各级各类教育的师德建设制度体系。

二是聚焦定量指标可比。22 个二级指标中有13 个为定量指标，分值占比60%。定量指标可分为三类：第一类突出教育高质量发展主题，每个学段设置一个定量指标，下设“学前教育普惠”“义务教育均衡”“义务教育质量”“高中教育资源”4 个定量可比较指标，便于13 个设区市横向比较。第二类突出对教育投入的保障性，共设置7 个二级指标考核设区市政府对教育的人、财、物投入。关注各市财政教育支出和投入、教师配备的数量和结构、教师待遇、学校资源建设情况（班额、校额）等达标情况。第三类突出学生体质健康和社会认可，设置“学校卫生健康”“社会满意度”两个二级指标，主要考核学生体质健康率和社会教育满意度。这些定量指标主要依据教育事业统计年报和省有关部门提供的数据，结合第三方及市县报送数据进行印证，根据指标达成度进行评分，评分既关注现有水平状况，也关注努力程度。

三是聚焦热点难点化解。一是专门设计“热点难点解决”二级指标，考察各地推动解决当前教育热点难点问题举措，主要包括师德师风、招生入学、控辍保学、教师轮岗交流、推进高考改革、规范校外培训、减轻教师负担等方面情况;二是设置“教育改革创新”二级指标，对各地化解当前教育的热点难点问题进行正向激励，鼓励设区市政府在教育改革创新方面所取得的重大进展或突破性成果;三是设置“考评整改落实”二级指标，关注各地热点难点存在问题的整改落实。上述三个指标都是开放性指标，可根据每年各地热点难点问题的不同，设置不同的关注重点。

三、不断完善政府教育履职评价的体制机制

政府履行教育职责不只是教育行政部门的责任，它涉及地方党政多个部门，是一个系统工程。改革开放以来，我国政府职能转变遵循着“国家职能—政府职能—政府职责—职责体系”的逻辑体系不断推进。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。为推进国家治理体系和治理能力现代化，2015 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确建立地方各级政府工作部门权力清单制度，形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。2020 年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，提出“紧紧围绕确保教育优先发展、落实立德树人根本任务，以优化管理体制、完善运行机制、强化结果运用为突破口，不断提高教育督导质量和水平，推动有关部门、地方各级政府、各级各类学校和其他教育机构切实履行教育职责”。这为督促各级政府履行教育职责打下了坚实的政策基础，并不断完善了政府教育履职评价的体制机制。

（一）深化教育督导体制改革

按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》要求，我省进一步完善教育督导领导机构，在原来省政府教育督导委员会基础上，扩大教育督导委员会成员单位数量，增加了省委组织部等党政部门，进一步强化督导委员会成员单位督导职能。各级政府制定教育督导委员会工作规程，明晰成员单位职责，建立成员单位年度履职报告制度和沟通联络机制，形成统一协调、分工负责、齐抓共管的工作格局。

（二）健全保障督政运行机制

充分发挥督导委员会的作用，各级政府教育督导委员会每年至少组织一次综合督导，各成员单位按照履职要求派员参加督导。完善省、市、县分级督导联动机制，进一步强化一级督一级的督政联动机制，加强对地方各级教育督导机构的指导和管理，地方各级教育督导机构须向上一级督导机构报告年度工作计划、重大事项和督导结果，重在发现问题、诊断问题、督促整改，确保党和国家的教育方针政策落地生根。

（三）实施联动多元评价机制

新的实施方案进一步完善了对设区市的考评机制：一是建立了五位一体的评价机制，评价参照省教育现代化监测、省义务教育学校标准化监测、省教育事业统计年报、第三方机构监测、省有关部门提供数据材料，不再单纯依据市县报送材料。二是建立正负面评价机制，实行正面与负面评价相结合的方法，按照达到国家和省有关标准程度进行赋分，同时建立负面清单制度，对出现的负面问题给予扣分。三是建立上下联动评价机制。新的方案明确要求市级政府加强对县级政府考评力度;并将考评结果报送省政府教育督导委员会办公室，形成了一级督一级的联动考评机制;在实际评价过程中，不仅关注市级政府对教育的领导情况，更关注国家、省有关政策在县级和校级层面的落实情况，如每个县的教育投入情况、每个校的立德树人情况，使得考评重心更下移，上下联动更紧密，督导体系更贯通。

（四）细化规程完善考评规则

一是明确设区市政府填报内容，制定《设区市政府履行教育职责自评填报表》，要求各市、县就上一年度有关情况进行填报，进一步强化各级政府在人、财两个方面的教育履职情况。二是完善考评程序，增设“县级考评”和“监测审核”两个环节。强化市级对所辖县级政府履行教育职责考评，增加监测审核环节，充分发挥“五位一体”评价机制，在实地考察前对各设区市政府履职情况有一个初步评价，形成各设区市教育履职负面问题清单，让专家组带着问题进行实地考察，提高实地考察的针对性和实效性。三是完善考评工作指南。制定《对设区市政府履行教育职责考评实地考察工作指南》，为设区市做好自查自评、严肃纪律要求和实地考察迎评工作提供指南。四是细化实地考评规程。制定《对设区市政府履行教育职责实地考评规程》，进一步明確专家组实地考评过程工作程序和要求，细化工作任务，提高实地考评工作的实效和质量。

（五）强化问责保障督导实效

强化设区市政府履行教育职责考评结果运用，完善督导报告、反馈制度。考评结果除了采取“一对一”的方式向各设区市反馈外，还向各设区市党委、政府主要负责人做专门通报，同时报送省委省政府主要领导和省有关部门，建议作为对地方政府及有关部门领导干部考核、奖惩以及教育系统内资源配置的重要依据。针对整改不力、推诿扯皮等问题，对其相关负责人采取通报、约谈等方式进行问责。制定《江苏省教育督导问责办法》，细化督导问责方式方法，确保督导实效。