昆山试验区扩围：探路两岸产业新合作

张寒

1992年9月在江苏昆山开发区投资创立的台资企业六丰机械公司，几乎与昆山开发区同龄，是许多国内外知名车厂的供应商。在扎根昆山近30年时间里，六丰机械不断延伸投资领域，涉及汽车零部件铸造、医院等多方面。2017年，为了支持台企的绿色发展、转型发展，昆山出台了六丰机械公司易地建新厂总体方案，为该公司置换185亩工业用地。六丰机械公司易地置换的新厂按照安全环保标准和智能化布局生产线，在产能调优的同时，实现节能减排。

近年来，江苏昆山持续推动台企节能降耗、转型升级。六丰机械易址建厂、升级“智造”，是其中的缩影。

蝉联中国百强县榜首十余年的昆山，在2020年末迎来了重要的利好消息。《国务院关于扩大昆山深化两岸产业合作试验区范围的批复》（以下简称《批复》）公开发布，同意扩大昆山深化两岸产业合作试验区（下称“昆山试验区”）范围至昆山全市，标志着昆山试验区建设进入新的发展阶段。

2021年初，昆山市对外公布，其2020年工业总产值迈上万亿元台阶，成为中国工业总产值“万亿俱乐部”中的首个县级市。多年来，作为大陆台商投资最活跃、两岸经贸往来最频繁的地区之一，昆山有着“小台北”之称，在两岸经济合作中的贡献不容忽视。

昆山位于上海市和苏州市之间，区位优势明显。作为上海的“后花园”，是闻名遐迩的制造业基地，近年来，面对资源要素的瓶颈，昆山外向型经济发展模式能否续写辉煌？面对中西部地区的崛起以及各地自贸区纷纷建立，昆山的制造业优势能否保持？国家赋予昆山在两岸产业合作领域进行先行先试的重大使命如何突破？

2017年，硬盘巨头美国希捷旗下苏州工厂发布公告称，出于持续优化运营效率的考虑，不得不做出提前解散工厂的决定，同时裁员2000人。2019年，韩国三星撤离中国，转眼间在越南建工厂……随着时代变迁，昆山作为中国县域经济的领头羊、排头兵，同样面临着转型的阵痛与挑战。

在传统低成本优势减弱叠加国际发展环境不确定性背景下，部分台商将目光投向大陆中西部、东南亚、印度等地区。对昆山来说，潜在的风险在于，如果关键性企业离开，可能带走上下游配套的数十家企业，对地方产业链影响范围深远。

此外，昆山的经济成分中主要是外資型经济，以台资企业为主，本土民营企业占比不高，使其经济发展容易受当前国际形势变化和两岸关系的影响。

面对转型中的诸多挑战，昆山亟待在新格局下交出全新的答卷。

2019年以来，昆山出台了《促进民营经济高质量发展的工作意见》等文件，支持民营企业高质量发展。除了台资以外，昆山将招商引资的目标转向日本、韩国、欧美等科技发达国家。2020年，昆山启动了对日招商工作专班，深化对日韩欧美合作、吸引日韩欧美投资，成为昆山当前招商引资工作的重点方向之一。

《财经》记者调研中了解，尽管昆山有些产业在发展初期水平不高，但是昆山具有政府思路灵活、市场化程度较高、毗邻上海等优势，昆山充分利用独特的台资工业基础等优势，进一步延长产业链，加快向以高新技术为主的产业结构转型。

昆山的一家汽车零配件制造企业。图/IC

上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院研究员计小青向《财经》记者表示，在新冠肺炎疫情的冲击下，全球产业链正处在重构中，昆山试验区的扩围有利于两岸产业在全球分工链条中占据更为有利的位置，加强两岸产业深度合作，促进两岸产业转型升级，也有利于两岸共同应对经济冲击。

“昆山集聚了大陆九分之一的台商投资，相对于内地其他城市来讲，昆山与上海的地理临近性、产业集聚、比较完整的供应链和产业链体系、历代台商与家属在这里建立的台湾人生活的生态圈都是其他城市难以比拟的。这也进一步助推了昆山对台产业合作的广阔前景。”计小青说。

澳新银行大中华区首席经济学家杨宇霆接受《财经》记者采访时表示，许多台资企业的身影在东南亚非常活跃，一些企业选择将产业链布局在东南亚国家，但是大陆有自身的难以替代性，比如大陆产业链具有效率高和配套齐全等优势，一些台资企业未必愿意或能够外迁。

从苏州“小六子”到中国经济“第一县”

在上海周边众多县市中，为何昆山被称为中国经济“第一县”？

改革开放初期，在上海周边的江浙县市中间，昆山的经济实力并不突出。由于经济总量在苏州下辖的六个县中排名末位，昆山曾被人戏称为“小六子”。随着改革开放的推进和上海产业转移的外溢效应，江苏和浙江多地的制造业蓬勃发展。和当时的浙江省相比，以昆山为代表的江苏省在引进外资领域更加活跃，逐步成为了外商直接投资的高地。

从1984年开始，昆山自费兴办工业新区，1988年更名为昆山经济技术开发区、1991年被列为江苏省重点开发区。1992年8月，国务院批准昆山经济技术开发区升格为国家级开发区。1995年，外商及港澳台工业比重达41.6%，外资开始逐步成为昆山经济增长的主要动力。

1997年亚洲金融危机后，由于中国台湾岛内IT产业有对外转移需求，昆山作出了“主攻台资、巩固日韩、拓展欧美”的招商决策。2006年，昆山花桥经济开发区成为江苏省唯一以现代服务业为主导产业的省级开发区。2010年，昆山高新区获批成为首家设在县级市的国家级高新区。

2019年，昆山成为全国首个GDP突破4000亿元、财政收入突破400亿元的县级市，连续15年位居全国百强县首位。

对于昆山的崛起，计小青分析称，外向型经济模式是昆山的主要经济模式，昆山在发展外向型经济时，创新提出“以商引商”策略，以及台商“老带新”的习惯，使得台资企业在昆山的经济动脉中成为一支强劲的力量。此外，昆山在地理上与上海、苏州等城市的临近不仅为其提供了发展高附加值产业、进行产业升级所需的高级人才，而且临近的安徽、苏北等地也为其提供了丰富的劳动力资源。

“经过30年外向型经济的发展，昆山已形成较为完备的产业链，锻造出一个具有竞争力的电子信息产业集群。此外，近年来昆山在装备制造、生物医药等领域也形成了集群化发展。昆山的产业集群数量和产出规模在全国同类城市中名列前茅。”计小青说。

昆山在产业链招商方面的做法广为流传。一个有名的案例是，昆山的领导曾经把笔记本电脑拆开，里面1000多个主要零部件，按照“缺什么补什么”的原则进行招商，招来的企业数越来越多，同时产业链越拉越长，形成了庞大的IT产业集群。

2016年，昆山通过招才引智引进著名大学教授，培育小核酸产业，再通过产业链招商，补足小核酸产业上下游企业，引发了产业聚变效应。

2019年，昆山出台了《昆山市实施精准招商行动意见》，编制了《昆山市精准招商目录图谱》，瞄准产业链关键核心、央企、总部、500强和人才科创，排出精准招商目标实体10737个，开展专业招商育商。

《财经》记者从昆山相关政府部门获得的数据显示，目前，昆山累计有25家台资企业上市挂牌，居大陆县级市首位，占全省总数的一半以上;拥有228家有效的台资高新技术企业，467家台企被认定为各类各级研发机构，4家台企被认定为国家绿色工厂，32家台企被认定为省级智能车间，40家台企被认定为省级工程技术研究中心，40家台企被认定为省级企业技术中心，台资企业和台湾高校参与祖冲之攻关计划项目40个，台企总部83家。

昆山生产的精密器件。图/中新

毕马威中国首席经济学家康勇对《财经》记者表示，昆山在对台招商引资过程中，政府部门对台湾电子产业链上下游的中小企业提供了更多的配套政策和支持。政府不仅要提供财税、金融等优惠政策，还要在营商环境和开放度等软环境、软实力方面，不断提升自身的吸引力。康勇认为，未来两岸产业合作的方向是加强双方在半导体行业的合作，并以此作为基础和平台，加深和扩大两岸的经济和文化交流。大陆是全球最大的半导体市场，吸引着众多的外商前來投资，两岸产业合作面临着新机遇。

长期研究和关注昆山发展的南京大学长三角研究中心教授张二震接受《财经》记者采访时感叹，昆山的营商环境在全国范围内是属于一流的，政府全心全意为企业服务，对于很多台商而言，昆山就像是第二故乡。他表示，尽管昆山对台产业合作领域仍然存在着一些障碍和堵点，但是总体来说，昆山的经验值得总结。

昆山产业发展有待提质增效

1990年，台资企业顺昌纺织落户昆山，拉开了昆台合作的序幕。2013年，国务院批准设立昆山深化两岸产业合作试验区，自设立以来，国家发展改革委已牵头召开八次部省际联席会议，出台百余项政策措施定向支持试验区先行先试。

目前来看，昆山市逐步形成以光电、半导体、智能制造、生物医药等四大高端制造业为主的现代工业体系。

《批复》中指出，昆山试验区将加强两岸产业合作，支持台资企业转型升级，促进两岸中小企业深度合作，在两岸贸易便利、科技交流、金融合作等方面先行先试，推动两岸人才交流合作，进一步促进两岸产业融合发展。

截至2020年末，昆山已累计批准台资项目5394个，投资总额645.9亿美元，有10万台商台胞在昆山生产生活。昆山市生产总值的30%、工业总产值的50%、利用外资的60%、进出口总额的70%以上来自于台资企业的贡献。

尽管昆山在对台产业合作方面取得的成绩可圈可点，但是仍然存在主导产业有待壮大、创新能力有待增强、核心技术有待突破等问题。

苏州大学苏南发展研究院副院长、教授顾建平接受《财经》记者采访时表示，以往昆山引进的台湾企业中，劳动密集型的代工企业偏多。未来，通过两岸经济的合作、接洽和互动，昆山应当尽量吸引更多有技术含量的台资企业来落户，补齐自身的产业链短板。比如，台湾是全球半导体产业链的生力军，在半导体的设计、制造、封装、上游材料等环节，都有具备全球影响力的一批企业。台湾的高端装备制造行业，如数控机床、高端机械加工设备等，在国际市场也比较有竞争力。

恒生银行（中国）有限公司首席经济学家王丹告诉《财经》记者，台湾之所以在半导体芯片制造领域全球领先，是得益于历史契机和政府扶持政策。“台湾的企业恰好赶上了电子产品升级浪潮，在这个领域先期的投资越大，后期占据的优势也就越大。在芯片等高精尖技术领域，研发和测试需要巨额投资，个体企业很难做到，因此，核心技术突破需要提供政府引导基金等类型的资金支持。”

对于两岸产业合作的前景，王丹认为，两岸文化相近、经贸往来密切，台商对于大陆的发展潜力和投资前景是有一定共识的，也在持续加大投资力度。台湾的企业在一些细分领域占据绝对优势，两岸加大产业合作力度的方向是正确的。

目前昆山持续推动台资企业转型升级。

昆山相关政府部门负责人对《财经》记者表示，2020年，昆山发布“五争五最五突破”三年行动实施方案，支持台资企业深度融入国内产业链、创新链，鼓励台企围绕新业态、新基建、新链条布局产业投资，增资扩能。台企立足自身技术优势，积极围绕新基建、新业态、新链条全面发力，寻找发展新机遇，在新基建项目的投资总额超100亿元。

张二震认为，昆山深化两岸产业合作试验区的扩围，符合区域经济一体化的大趋势，对于两岸经济合作是重要利好。随着昆山的经济发展由要素驱动转向创新驱动，昆山将吸引更多的高端要素聚集。昆山试验区将成为促进台资和内资企业融合发展的先行先试区，尤其需要注重两岸中小企业的深度合作，培育壮大“隐形冠军”企业。

《批复》要求，国家发展改革委、江苏省人民政府要会同有关部门和单位，依托昆山深化两岸产业合作试验区部省际联席会议制度，进一步加强对昆山试验区建设发展的指导和服务，继续推动昆山试验区建设促进两岸产业合作转型升级的先行先试区、两岸中小企业深度合作的重要载体、两岸交流合作模式创新的示范平台。

“昆山和台湾的合作应当采取自贸区的模式，而不是传统的贸易模式，在产业合作上要提升在价值链分工中的地位，促进金融合作、科技交流、贸易自由化和人员往来的便利化。可以借鉴和复制上海自贸区的管理经验，实行负面清单管理。”张二震说。

两岸产业合作亟待克服障碍

据了解，昆山对台产业合作的转型升级，面临着外部因素阻力与干扰。近期，有业界人士分析，未来台湾企业尤其是高科技企业投资大陆或者陆资入岛，可能仍然存在障碍。

张二震认为，昆山对台产业合作的档次和深度有待提升，在科技人才和金融合作方面也存在着一些障碍。例如，在金融开放领域，中国的资本项目和人民币不能自由兑换;在内外资企业的竞争方面，中国某些产业补贴政策被国外指责违反公平竞争的原则。

“在对外开放领域，中国的一些行业对外资进入仍然有限制，没有能够完全做到一视同仁、国民待遇。未来，中国要大力推动制度型开放，在营商环境的国际化、法治化、便利化、规范化和透明化方面，还需要继续努力。应该说，昆山在这些方面的探索已经是走在了全国的前列。”张二震说。

江苏省人大常委会审议通过的《昆山深化两岸产业合作试验区条例》（以下简称《条例》）于2021年1月1日施行，这是首部促进台资聚集区两岸创新合作的地方性法规。《条例》鼓励和支持试验区在现行法治框架内先行先试，探索全方位高水平开放的新机制、新路径、新模式。

《条例》明确，优先保障试验区重大基础设施以及重大产业项目用地需求，同时，在两岸产业合作、金融合作创新、两岸人才交流、推动落实同等待遇等方面提供更加完善的权益保障。

《条例》中还包含了先行先试的规定，例如，“试验区可以按照国家有关规定开展个人经常项下跨境人民币业务、台资企业集团内部人民币跨境双向借款业务、台湾地区金融机构跨境直接投资人民币结算业务等跨境人民币业务”。

据统计，台湾排名前100的制造业企业中，已先后有超过70家到昆山投资，包含富士康、仁宝、纬创等。同时，台资金融业在昆山的落地和发展，对当地台商投融资带来了更多的便利。

计小青认为，随着两岸产业合作的进一步推进，势必会对两岸金融合作提出新的要求，未来需要在台资企业跨境本外币资金池一体化管理、跨境支付结算的便利性、两岸金融机构落地等方面采取更进一步的支持政策。另外，随着金融科技和金融创新的发展，监管滞后问题更容易被放大。因此，两岸监管单位如何进行更有效的金融监管合作，需要双方监管单位更多且更深层次的互信与交流。

张二震表示，昆山的产业发展正在经历从组装加工区到先进产业集聚区，再到科技创新引领区的转变。在此过程中，围绕台资经济转型、创新发展，坚持存量与增量并举，鼓励台资企业加大研发投入和技术改造力度，在加快向产业链中高端攀升的同时，促进台资与内资企业实现协同创新、融合发展。以金融支持深化两岸产业合作创新试验区获批为契机，扩大金融业对外开放、丰富金融业态、创新金融产品和服务，支撑台资经济就地转型。

“对于中国而言，核心技术是要不来的，只能靠自主创新，但是自主创新并不等同于自己创新。因此，产业创新要积极开展国际合作，融入全球创新链条之中，用开放的思路整合全球资源，运用海外的科技和人才资源来提升产业水平，在学习的过程中孕育出自身的核心技术。”张二震说。

中国人民大学经济学院教授关权告诉《财经》记者，昆山的发展适当引进外资、促进内外资企业融合发展，这是一个方向，但是也应考虑不过于依赖外资。他表示，“以日本为例，日本就没有很多的外资企业。虽然有一些合资企业，但是日本本土的企业反而能够做得更好。日本、中国台湾的很多中小企业拥有独特的技术，它们生产的零配件产品质量过硬，能够畅销全世界，而中国的中小企业生产的产品往往不够强大，在这方面还有很长的路要走。”

台湾新竹蜕变经验值得昆山借鉴

昆山地处上海与苏州之间，具有独特的区位优势，全国首例省际地铁上海地铁11号线通达昆山花桥。业内预计，随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，昆山的“临沪对台”区位优势将得以巩固。

計小青告诉《财经》记者，昆山处于上海、苏州1小时通勤圈内，是上海都市圈、苏锡常都市圈内重要城市，同时也是京沪发展轴上的重要节点。与其他环沪城市相比，昆山可以便利共享虹桥、浦东等交通枢纽，吸引全球资源集聚。昆山位居苏南国家自主创新示范核心区，是沪宁区域创新走廊的核心节点。与其他环沪城市相比，昆山科创载体众多，科创基础厚实，包括昆山智谷小镇等。

计小青认为，区域一体化的要义在于打破区域间的行政壁垒与其他导致市场分割的壁垒，有利于各地按照比较优势的原则发展自己的优势产业，缓解产业同构与重复建设。长三角一体化的发展有利于进一步巩固昆山在电子信息、光电等产业的优势地位。要善用昆山既有的地理优势、产业集群和历代台商与家属在这里建立的台湾人生活生态圈，增加台资企业留下来的动力，尤其是要设法留住产业链中的关键企业。

近年来，昆山的发展面临着中西部崛起和一二线城市的双重挤压，后继追赶者纷至沓来，竞争环境日趋激烈。

一方面，中西部城市加大了招商引资力度，国家也出台了鼓励产业转移的政策。另一方面，许多一二线城市加大了吸引人才和高质量对外开放的力度，一些沿海的自贸区获得了国家的特殊优惠政策，使得昆山吸引外资的优势地位受到挑战。

中国人民大学应用经济学院教授刘瑞对《财经》记者表示，昆山过去的崛起依靠台商的进进出出，如果能够在昆山建立两岸经济自贸区，将有助于扩大两岸企业投资交流的深度和广度，也有利于两岸政治上的和平发展。

“昆山更靠近上海，两地人员交流频繁，两地的发展已经打破了行政界限。对于两地的人才来说，哪个地方租房、交通和创业更方便，就在哪里扎根，户口已经变得没有那么重要了。所以说，昆山的未来发展还是需要大力推进和上海的一体化、同城化发展。”刘瑞说。

由于紧邻上海，昆山的每一次发展转型都离不开上海的溢出、辐射和带动。近年来，昆山对接融入上海的工作力度进一步加大，专门成立对接上海工作办公室，制定出台对接融入上海三年提升工程，提出规划协同、设施互连、产业融合、生态共育、民生共享、社会共治等六大一体化发展计划，排出区域规划、交通、科研平台、特色园区、重大产业平台、公共服务等9张对接清单。

2020年11月12日，昆山在上海虹桥举行“2020昆山融入上海合作发展推介会”。上海市发改委副主任、长三角区域合作办公室常务副主任阮青介绍称，昆山作为江苏的“临沪第一站”，紧邻上海是最大的优势，从抢抓浦东开发开放机遇，到融入长三角一体化发展，上海与昆山的同城效应最为突出，上海溢出效应在昆山的发展中表现最为充分，两地融合发展的深度不断加深、浓度日益渐浓。

计小青建议，昆山的发展可以借鉴台湾新竹的发展经验，从一个以代工、低阶制造业为主的地区，发展成地区高新技术源头，结合产品研发到量产的附加值效益，同时也带动周边相关厂商的发展。

“新竹科学园区旁有国立清华大学与国立交通大学两所以理工见长的高等学府，且台湾多家主要研究机构，包含工研院、台湾电子检验中心、台湾动物科技研究所也都位于新竹，这些条件不仅为新竹科学园区提供了源源不断的高技术人才，也为园区保障了最尖端的技术开发。因此，昆山的产业升级也更加需要借助企业来源地台湾，或者上海、苏州等地高校与科研机构的合作。”计小青强调。

张二震表示，昆山将主动对接上海全球科创中心，深化与上海全球性总部平台、研发中心、高校实验室、大科学装置和各类专业服务机构产学研合作，打造“上海研发+昆山转化”协同创新格局。

昆山，如今早已不仅是沪旁籍籍无名的昆山，而是有望成为两岸交流枢纽的昆山，走向世界强县的昆山。