私人数字货币是否应被信任——解析美国国会对Libra的质疑

李俊霖

（大连大学 人文学部，辽宁 大连 116622）

一、引言

自2019年6月，Libra协会（Libra Association）①该协会是由Facebook旗下子公司Calibra发起，由全球28家公司共同创建的Libra项目最高权力和监督机构。发布初版《Libra白皮书》以来，Libra就吸引了全球金融与货币领域的专家和政府机构的广泛关注。一时间，Libra项目的可行性、应用前景，以及如何对其进行有效监管，成为研究者们热议的话题。较为乐观的观点认为，以Libra为代表的私人数字货币，既可以提升金融系统的效率和普惠性，又利于建立更加公平、合理的国际支付与结算体系，更有成为新一代储备货币的潜质②持此观点的作者及论著有：Michele B.Neitz.The Influencers: Facebook's Libra, Public Blockchains, and the Ethical Considerations of Centralization.N.C.J.L & Tech, 2019, 21（2）：1-30；Thibault Schrepel.Libra: A Concentrate of 'Blockchain Antitrust'.Michigan Law Review, 2020, 118:160-169；朱嘉明.Libra:未来世界货币体系和货币金融资源的平等.数字资产研究院编.Libra:一种金融创新实验.北京:东方出版社,2019；张晓芃.数字货币——从BTC到Libra.时代金融，2020（15）：103-104；李晓,李黎明.私人数字货币兴起与美元体系的未来.吉林大学社会科学学报,2020,60（03）：75-85等。。而有一部分学者，一方面，直言Libra项目仍处于草创阶段，在Libra是否会成为主权货币的竞争者，如何实现跨境支付和结算，以及怎样应对各国的监管要求等问题上，仍有疏漏；另一方面，也为Libra项目进一步完善提供了宏观思路和原则性意见。譬如，Libra协会应从正面回应有关货币发行权的争议，积极配合各国相关机构建立统一的监管标准等③持此观点的作者及论著有：Sarah J.Hughes.Do Blockchain Technologies Make Us Safer? Do Cryptocurrencies Necessarily Make Us Less Safe?.Texas International Law Journal, 2020, 55（373）： 373-394；许多奇.Libra：超级平台私权力的本质与监管.探索与争鸣，2019（11）：38-41；胡捷，元道.Libra的阿喀琉斯之踵:跨境监管.数字资产研究院编.Libra:一种金融创新实验.北京:东方出版社，2019；杨锦炎.Libra稳定币的监管与合规问题研究.数字资产研究院编.Libra:一种金融创新实验.北京:东方出版社,2019；樊晓娟, 印磊等.开启数字货币新纪元——Libra的法律性质与监管思考.数字资产研究院编.Libra：一种金融创新实验.北京：东方出版社，2019；巴曙松,王珂，朱元倩.Libra的监管挑战——基于金融创新视角的研究.金融论坛，2020，25（05）：7-14等。。由此可见，Libra所代表的私人数字货币，在凭借自身技术优势推进金融服务创新的同时，也对各国的货币主权和金融监管体系提出了挑战。作为Libra的主要目标市场，美国、日本、欧盟等国家和地区的政府，先后对Libra项目的商业愿景、技术细节，其与现行监管制度之间的关系和可能带来的风险进行了质询与研判。以美国为例，其国会参、众议院于2019年7月分别召开了针对Libra项目的听证会，就Libra项目是否能保障用户的信息和资产安全，Libra的发行是否会削弱美联储货币政策的效力或动摇美元作为国际储备货币的地位，Libra的应用是否会为不法交易规避监管提供便利之类的疑问，向Calibra（Libra运营执行机构）副总裁大卫·马库斯（David A.Marcus）和相关的金融、法律专家求证。

相比于围绕Libra项目的商业价值、安全性和可行性展开的讨论，美国国会更关注Libra对于美国究竟利弊几何。这不仅取决于Libra项目在商业模式和技术支持方面，是否符合美国国内金融与信息安全监管要求，以及能否与用户和公众共享数据权益，还同其对美国国际战略和全球利益产生的影响，密切相关。有鉴于此，本文拟在梳理美国国会针对Libra项目的质疑基础上，探讨该项目遭遇的困境与可能的解决之道。

二、美国联邦政府为何要谨慎对待Libra项目

Libra并不是世界上首款私人数字货币。1983年，美国计算机和译码专家大卫·乔姆（David L.Chaum）在《相互猜疑的组织如何建立和维持一套可信的计算机系统》一文中提出了设计一种“广受信任的计算机系统”（widely-trusted computer systems）的想法[1]，为区块链技术和私人数字货币的诞生奠定了理论基础。1996年上线的电子黄金（e-gold），是第一种实用化私人数字货币，其主要功能是作为金、银等贵金属的计价和网上交易工具。截至2008年被美国联邦政府关停时，电子黄金的累计开户数已达500万个。2009年，比特币（Bitcoin）诞生，它赋予了使用者绕开中心化银行系统，实现点对点（peer-to-peer）金融活动的能力，亦标志着金融去中心化理念依靠数字加密和区块链技术成为现实。到2017年，拥有独立IP的比特币活跃用户数为290万至580万之间[2]。

私人数字货币交易的繁荣推动了金融创新和财富增值，却也带来了新的风险和挑战。例如，2006年，处于发展巅峰期的电子黄金，其年交易额达20亿美元，但准备金只有7100万美元[3]，年化货币周转率达到28，远高于美联储规定的M1不得高于6，M2不得高于1.6的标准[4]，形成了较为严重的资产泡沫。又如，根据世界银行的统计，2010年至2014年，比特币的年均价格波动超过100%，其资产价格风险分别是黄金的7倍、标准普尔500指数的8倍和美元的18倍[5]，堪称世界上风险最高的投资产品之一。除此之外，由黑客攻击导致的私人数字货币拥有者资产损失，以及不法分子利用区块链技术去中心化的特点，规避监管，将私人数字货币作为洗钱或违禁品交易的工具，同样增加了相关监管机构的工作难度。

面对挑战，美国联邦政府选择以完善原有金融监管制度的方式，加强对于上述私人数字货币用户权利的保障。其中，美国商品期货交易委员会（CFTC）将私人数字货币定义为“商品”，以便运用《商品交易法》（CommodityExchangeAct）赋予它的职权予以监管[6]；美国国税局（IRS）规定，按照地产税的标准对私人数字货币交易征税[7]；美国财政部下辖的金融犯罪执法局（FinCEN）则宣布，公民个人创造、交易和汇兑私人数字货币的行为，必须符合《银行保密法》（BankSecrecyAct）之相关规定[8]。而实际执法时，禁毒局（EDA）、联邦调查局等机构对待私人数字货币的态度要更加实用主义。譬如，2020年2月4日，美国法警办公室（U.S.Marshals Service）就公布了将拍卖价值3700万美元的比特币赃款的公告[9]。此举等同于承认或至少默许了私人数字货币的合法地位。总之，在美国联邦政府看来，私人数字货币虽然会给经济带来不确定性和风险，但尚在可控范围内。

然而，Libra的出现，促使美国联邦政府改变了以往在私人数字货币问题上相对宽容、灵活的态度，开始认真评估私人数字货币的应用对用户权益、数据安全以及美国国家利益造成的危害，并且谨慎考虑是否为Libra项目的推进开绿灯。同为私人数字货币，Libra究竟与电子黄金、比特币等“前辈”有何区别，以至于可以扭转美国联邦政府的既定政策倾向呢？笔者认为可以从用户规模、应用场景和商业目标及其实现途径等角度进行分析。

其一，Libra比其他私人数字货币拥有更大的用户规模。与电子黄金和比特币等百万级的用户规模相比，Libra所依托的是Facebook这个覆盖全球27亿人的庞大社交网络，其用户数量将是此前所有私人数字货币均无法比拟的。由此产生的海量交易，一方面，能够为投资者和用户带来更多利润和便利，另一方面，也会将私人数字货币在金融和信息安全方面的隐患成倍放大，进而使监管部门的工作量陡增。美国联邦政府现有的监管体系，是否足以应付由Libra可能带来的超负荷运转压力，成为左右其决策的重要因素。

其二，Libra比其他私人数字货币拥有更广泛的应用场景。以往的私人数字货币，或者如电子黄金，作为特定商品的交易工具，对宏观经济的影响有限；或者如比特币，因其人为设定的稀缺性①比特币的创造者“中本聪”（Satoshi Nakamoto）为保证其稀缺性，规定比特币总数不得超过2100万枚（确切数字为20,999,999.9769枚）。自比特币上线时起，每10分钟产生1枚新币，该速率每四年下降一半，直至全部比特币均被发现并处于流通中。、币值波动大、交易过程相对烦琐等原因，更倾向于作为财富贮藏或投资手段存在，即使处于流通之中，也大概率被用于不法交易②据澳大利亚学者西恩·弗利（Sean Foley）和乔纳森·R.卡尔森（Jonathan R.Karlsen）等人的统计，25%的比特币用户和44%的比特币参与了不法交易。仅在2016年4月至2017年4月，以比特币进行的不法交易就达到了3600万次，交易总额价值720亿美元。Sean Foley et al..Sex,drugs, and bitcoin: How much illegal activity is financed through cryptocurrencies?[EB/OL].https://www.law.ox.ac.uk/business-law-blog/blog/2018/02/sex-drugs-and-bitcoin-how-much-illegal-activity-financed-through.2020-09-16。。而对于Libra来说，除了项目发起方Facebook可以提供大量潜在的用户之外，其创始会员还包括：支付平台万事达（Mastercard）、贝宝（PayPal）、Visa，技术和交易平台缤客控股（Booking Holdings）、优步技术（Uber Technologies, Inc），一众电信、区块链、风险投资领域的头部企业，以及非营利组织、多边组织和学术机构。可见，一旦Libra正式投入运营，将围绕其形成一套完整的互联网经济产业链，再加上与之相关联的制造、仓储和物流环节，Libra无疑有望成为撬动宏观经济发展的支点。正因如此，美国联邦政府更觉得需要对Libra项目的风险进行尽可能全面、详尽地评估和预判，并在此基础上采取必要的预防措施，以降低其对经济社会发展造成的负面影响。

其三，Libra比其他私人数字货币拥有更清晰、合理的商业目标和更可行的实现途径。Libra出现前，以比特币为代表的运用到区块链及加密技术的私人数字货币，大多以“建立便捷、廉价、可信且无需第三方的电子交易系统”为己任[10]。可在实际运行过程中，由于用户规模和应用场景有限、币值浮动较大等原因，这些私人数字货币的影响力往往局限于一隅，难以实现其抗衡甚至代替传统金融系统的宏愿。而为了践行“建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施”这一初衷[11]，Libra除了尝试搭建起完整的应用生态之外，还希望通过币值锚定一篮子主权货币的方式，将其价格浮动和货币供给量控制在相对稳定、合理的状态。因此，相比于其他私人数字货币，Libra项目实现既定商业目标的概率更高，这也促使美国联邦政府更加认真、审慎地对待它。

总而言之，正是由于Libra拥有比其他私人数字货币更好的发展前景，也更有可能对包括美元在内的主权货币构成挑战，美国国会才选择召开专项听证会，就该项目可能对公民权利、宏观经济和国家安全造成的影响展开质询。

三、美国国会对Libra安全性、可信度的质疑

初版《Libra白皮书》刚一发布，美国国会便对该项目给予了高度关注。尽管此时的参、众议院就诸多政策议题分歧严重，但在慎重对待Libra这件事上，二者达成了共识。众议院金融服务委员会于2019年7月12日致信Facebook及Calibra领导层，知会其参加该委员会7月16日举行的听证会。在信中，以众议院金融事务委员会主席马克辛·沃特斯（Maxine M.Waters）为代表的众议员们指出，Libra项目“在金融和网络安全方面的隐患，将会对公民权益和国家利益构成威胁……如果在这些隐患和威胁得到妥善解决前，仓促启动Libra项目，则有可能造就一个立足瑞士、辐射全球的，大而不能倒的金融巨无霸”[12]。与众议院同行们的观点类似，参议院银行、住房和城市事务委员会的议员们在充分肯定了Libra项目所带来的创新和变革之余，也对其运营方Calira和发起方Facebook能否依法、合规地推进Libra项目的实用化，表达了担忧。例如，参议员谢罗德·布朗（Sherrod C.Brown）就在7月16日举行的参议院听证会上坦言，“或许Facebook无意作恶，但它在运用掌握的技术力量时，显然缺乏应有的敬畏。就好像一个孩子得到了一本火柴使用手册，然后就一次次纵火烧毁房子，却将其解释为‘必要的试错’”[13]。总的来说，美国国会对Libra项目的质疑主要集中在投资者与用户利益保护，数据与隐私安全，对美国金融、货币政策和国家安全的影响等几个主要方面。

在投资者与用户利益保护方面，美国国会的核心关切是，Calibra能否依据证券交易委员会制定的规则，及时、准确地申报和披露经营信息，并且有效预防Libra交易过程中可能出现的诈骗和盗窃行为。基于将Libra视作证券资产这一假设，美国国会认为，Calibra需要遵循证券交易委员会规定，先顺利通过“豪伊测试”（Howey test）①所谓“豪伊测试”是指，一种数字资产在首次币发行（ICO）时要有合理的定价；该项目的性质应属于“共同业务”（common enterprise），即项目所有参与者的资金均用于同一目的；以及能为投资者提供合理的收益预期。https://www.sec.gov/corpfin/frameworkinvestment-contract-analysis-digital-assets#_edn10.2020-09-16。，然后才能获得经营许可。开始正式运营后，Calibra应向持币人公布Libra发行方的财务状况、管理层的个人信息和职业履历、Libra的发行量和价格、资产中间商和交易机构的信息等资讯，以及交易过程中可能产生的各种风险。而为了保障Libra交易环节安全，美国国会建议消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau）和各州政府，在现有法规基础上，完善针对私人数字货币交易的监管措施，以保护Libra用户免受欺诈、不公平或强制交易等违法行为的侵害。至于上述指导意见能在多大程度上起到保护投资者和用户利益的作用，尚未可知。毕竟，Libra项目的初衷是构建全球性的金融基础设施和支付网络，而非成为一款金融产品；同时，为传统金融机构电子支付业务设计的用户保护条款，是否适用于私人数字货币，仍有待实践检验。

数据与隐私安全，是美国国会关注Libra项目的另一个切入点。尽管Calibra副总裁马库斯反复向议员们保证，将运用最先进的技术和最完善的管理机制，妥善保护Libra用户的数据与隐私安全。但仍旧不能打消国会对于Libra可能泄露或滥用用户数据及隐私的忧虑。之所以会如此，是因为Libra的发起方Facebook在数据与隐私安全问题上存在“前科”。比如，2016年美国总统大选时，Facebook曾将5000万用户的资料泄露给名为“剑桥分析”（Cambridge Analytica）的政治咨询公司，以便后者通过精准投送竞选广告的方式，影响大选结果。此后，仅在2018年，Facebook就发生了泄露用户登录密码，诱导未成年人下载间谍软件，黑客攻击，以及允许第三方访问用户的相册等网络安全事故。面对这些劣迹，不论马库斯对Libra的安全性作出何种承诺，都难以获得国会议员们的绝对信任。

Libra会对美国的金融和货币政策造成何种影响？这是一个被国会议员们反复提及，却始终没有得到满意答复的问题。解答该问题的关键是：Libra协会是否会自行决定Libra的供应量。不论是首版《Libra白皮书》，还是马库斯的证词，都强调Libra将1:1锚定一篮子主权货币。但在议员们看来，这一表述更像一种临时性策略，是在Libra的信用机制尚未建立的情况下，借助主权货币的信用，吸引用户和拓展应用场景的权宜之计。一旦Libra建立起了足够稳定的信用机制，由此衍生出的信贷和投资业务，将在事实上赋予Libra协会控制Libra供应量的能力。到那时，Libra协会或可通过调整信贷规模和投资方向，形成符合自身利益需求的“金融和货币政策”，从而打破以美联储为代表的传统中央银行对货币发行权的垄断，削弱后者调控国内宏观经济和影响国际经济、金融格局的能力。

鉴于比特币被广泛用于不法交易、洗钱，以及规避国际经济与金融制裁，美国国会有理由怀疑Libra也会沦为助长犯罪和反美活动的工具。时任美国联邦金融犯罪执法局局长肯尼斯·布兰科（Kenneth A.Blanco），在第11届拉斯维加斯反洗钱博览会上指出，拥有完善的金融数据监管体系，“对于保障公民个人幸福、社区安宁和国家安全至关重要”[14]。而希望依托区块链技术建立起分布式记账系统的Libra，能否向联邦政府提供翔实、可信的用户信息档案，以及其交易信息能否接受执法部门实时监督，是议员们最关心的问题。因此，平衡去中心化经营理念与现行监管体系之间的关系，成为Libra项目获得美国国会首肯的先决条件之一。

通过召听证会，美国国会对于Libra安全性、可信度的质疑并未得到有效缓解。尽管议员们大体上承认，私人数字货币有助于提高金融服务效率和维护美国经济的竞争力，但其带来的经济、社会风险和监管压力，也是不容忽视的。为引导私人数字货币良性发展，美国国会有意限制大型公共网络平台开展或参与私人数字货币业务，以尽量避免用户个人信息和数据被滥用。例如，众议院金融服务委员会就在7月17日听证会后，形成了题为“禁止大型科技公司从事金融业务法”（KeepBigTechOut OfFinanceAct）的议案。其主要内容是，“大型公共网络平台不得参与具备交易、结算、价值储存等功能的数字资产的研发、维护和运营”[15]。相比而言，参议院银行、住房与城市事务委员会主席迈克·克瑞伯（Mike Crapo）的观点更务实和温和，他认为，“考虑到Facebook旗下Libra和其他私人数字货币的发展前景，我们的首要目标是维护金融系统有效运转，避免它被滥用”[16]。

四、Libra“信任危机”背后的算法治理难题

透过美国国会对Libra安全性、可信度的质疑，不难看出，蓬勃发展的数字技术在重塑人们的经济和社会活动之余，也给现存的治理机制带来了前所未有的挑战。从私人数字货币诞生，到Libra项目被提出之前，数字技术虽然为经济与社会发展注入了新动力，但不论是其创造的新业态，还是对传统行业的升级改造，大体上都未跳脱出现存规范与治理体系的权限和能力范畴。而Libra横空出世，让美国政治精英们感受到了前所未有的挑战。依托Facebook为代表的成熟网络平台，Libra对经济活动和社会生活的潜在影响力，绝非电子黄金、比特币这类相对小众的数字货币可以比拟。若此时仍以强制关停作为主要管制手段，或者干脆对其放任自流，无疑会对美国国内乃至世界经济造成难以挽回的负面影响。而如果选择利用传统金融监管体系管理Libra，则一方面，有可能出现法律规范与规制对象不匹配的现象；另一方面，相关监管机构在专业能力和管辖权方面能否胜任，也是一个不容忽视的问题。导致美国国会难以信任Libra的又一个重要原因是，议员们担心Libra运营方滥用“技术权力”，导致用户权益受损。在人类经济、社会活动日益“算法化”的时代背景下，以Facebook为代表的科技公司不仅掌握着海量的用户信息，而且几乎垄断了与算法相关的知识、技术和能力，它们同公民个人和政府机构之间，在涉及信息安全和算法技术的权利/权力与义务分配问题上，并不平等。这种不平等在美国国会议员们心中埋下了不信任的种子，使他们怀疑，掌控Libra的私人资本，是否会将用户权利、社会公益及国家安全置于与其项目盈利同等重要的地位。由此可知，Libra“信任危机”背后的算法治理难题，不仅包含了法规适用、监管机制等制度因素，还有面对数字时代的“技术利维坦”，公民权利和公共利益该何以自处之类的疑惑。

首先，法规适用与监管机制方面的缺陷，妨碍了美国联邦政府有效应对Libra所带来的挑战。依照成例，美国联邦政府将私人数字货币视作金融资产，并利用其相对成熟、完善的金融法规和治理体系予以监管。但是根据美国国会研究处的报告，“现行联邦法律虽然可以用于保障线上金融活动安全，却不适用于数字货币交易”[17]21。例如，《电子资金转移法》中的交易费用公开和消费者权益保护条款，就仅对传统金融机构或个人有效①该法案将“金融机构”定义为：由联邦或州政府批准设立的商业银行、联邦储备银行、信贷协会（loan association）、互助储蓄银行（mutual savings bank）、联邦信用社（Federal credit union），以及任何直接或间接持有消费账户的个人。U.S.Congress, An Act to extend the authority for the flexible regulation of interest rates on deposits and accounts in depository institutions(Nov.10.1978)in Statutes at Large, vol.92, p.3729。。对于Libra这样采用了加密技术和分布式记账模式的私人数字货币而言，其交易过程以点对点的形式实现，不存在传统金融机构那样的集中式账簿和交易终端，故而，以监控后台交易信息和设立资金立托管机制为代表的传统金融监管模式，就变得无从着力。此外，作为一款立足于互联网和全球化，并且将开放性和独立性视作核心价值的私人数字货币，Libra允许用户自主选择是否公开个人信息，其总部也计划设在金融监管相对宽松的瑞士。这进一步增加了美国联邦政府的监管难度。自2019年1月3日起，美国国会先后提出了一系列旨在强化私人数字货币监管能力的立法议案①其中包括众议院金融服务委员会提出的H.R.56、H.R.295、H.R.428、H.R.502和H.R.1414号议案，以及参议院银行、住房与城市事务委员会提出的S.482号议案。，其内容包括建立由财政部领导的“金融技术工作组”（Financial Technology Task Force），授权开发监控程序以获取私人数字货币交易信息，通过修改现行法律进一步限制私人数字货币被用于洗钱、贩毒、贩卖人口、恐怖主义行为等违法活动。然而，若要这些举措真正发挥作用，则监管部门必须掌握用户的真实身份信息，并且需要相关私人数字货币运营方积极配合。因此，在面对Libra这样兼具匿名交易和离岸运营特征的私人数字货币时，美国联邦政府的监管意图能否落实，仍存在疑问。

其次，互联网科技公司与用户间围绕数据归属和使用的权责关系日益失衡。进入21世纪后，依托快速迭代的数字信息技术，互联网逐步嵌入日常生活，网络世界与现实世界愈发紧密地融合在了一起。在此背景下，以谷歌、亚马逊、Twitter、Facebook为代表的互联网科技公司，通过向用户提供资讯搜索、商品交易、社交平台之类的服务，积累了巨量的数据信息。这些数据不仅包含用户的购物偏好和消费能力之类可以直接提升商业效率的内容，还涉及个人情感状态、家庭关系、政治倾向、宗教信仰、交际圈子、日常活动范围等隐私信息。由于上述数据是网络平台所提供服务的衍生品，并且互联网科技公司通常会要求用户在使用其产品前签署授权协议，允许它们收集和储存隐私信息。因此，在互联网科技公司面前，用户的所有信息都是公开和可以随意取用的；而用户则受限于知识和财力不足，无法有效监督互联网科技公司履行隐私保护承诺的情况。这种客观能力上的差异，使互联网科技公司可以依靠收集和使用信息获得影响力和收益，而数据安全隐患及其产生的损害，则基本由用户们承担。譬如，哈佛大学法学教授乔纳森·斯特林（Jonathan Zittrain），就对Facebook利用掌握的用户信息影响选举活动的方式及效果，进行了论证。当选举活动进入投票阶段时，Facebook会向用户推送附近投票站的位置和6位已投票的平台好友照片，暗示其参与投票。根据斯特林团队测算，收到该推送消息的用户，其投票率比未收到此暗示的同龄人高出约0.39%。虽然这一比例看似不高，但是在2010年的美国国会中期选举中，受Facebook直接影响而增加的投票人数为6万，间接影响人数则达到了34万。考虑到2000年总统大选，布什在佛罗里达州以527票险胜戈尔的先例，Facebook影响选举结果的能力实在不容小觑[18]。除了影响选举结果，Facebook还曾违反联邦住房管理局的相关规定，为用户定向推送含有歧视性内容的房屋租售广告，以及因数据管理不善，造成用户的账号、登录密码和个人私密照片泄露。平心而论，Libra之所以遭遇“信任危机”，实在是其背后的数据权益与安全问题，关乎每个人的利益与福祉。若想从根本上扭转这一成见，则一方面，“应该重新厘定互联网科技公司与用户间关于数据问题的权责边界，以建立公平可信的用户数据管理和使用机制”[19]；另一方面，“宜将应用程序的编写过程向用户和监管部门开放，以确保其有助于维护和保障公共利益”[20]。换言之，我们在承认互联网科技公司有权使用其收集的用户数据创造利润之余，也要强调用户数据与算法技术的公共属性，不能任其沦为少数人谋取暴利和僭权的工具。

最后，围绕“Libra是否应该被信任”展开的论辩，其内核仍旧是美国经济领域的经典论题，即自由市场理论和国家干预政策之争。在刚刚过去的20世纪，美国经济经历了繁荣、萧条、复苏、滞胀等几个阶段的轮回，这期间，不论是自由市场理论还是国家干预政策，均展现了各自的优长和局限。最终，尽管双方支持者在理念上各持己见，但在实践中，市场规律与政府宏观调控相结合，成为美国社会各界普遍认可的治理模式。然而近年来，互联网与数字技术取得的进步，似乎正在赋予自由市场理论新的优势。一则，互联网与数字技术推动经济全球化向更深层次和更广领域迈进，这一过程中，自由市场理论在优化资源配置与产业链布局方面的优势，得到了充分体现；二则，数理逻辑与算法技术是构成互联网世界的基础要素，二者与生俱来的规则属性，也为互联网世界实现自治提供了可能。然而，互联网产业作为人类商业活动的最新产物和集大成者，其产生与发展显然离不开资本驱动。是故，建立必要的治理机制，引导互联网产业成为真正平等、普惠的公共服务平台，而非少数人攫取垄断利益的工具，势在必行。至于在构建针对互联网产业的治理机制时，是应该强调其内部自治，还是倚仗外部监管，则可视作自由市场理论与国家干预政策之间博弈的延续，其结果不仅将决定Libra项目的前途命运，更会对美国的经济、社会发展产生深远影响。

五、尝试妥协：Libra2.0与“数字美元”计划

面对来自美国国会的质疑和不信任，Libra协会在2020年4月发布了修改后的白皮书，即《Libra白皮书2.0》。相比于初版，《Libra白皮书2.0》分别对货币发行权与币值稳定机制、监管框架与支付安全、区块链应用和资产储存保护这四个方面的内容进行了调整，以回应此前国会议员们提出的关切，其调整内容大致如下：

第一，重申构建Libra网络的愿景是“弥补法定货币的不足，而不是与之竞争”。在国内交易中，Libra币值将与该国主权货币锚定，其作用也将被限定为一种电子支付工具，而不是“独立的数字资产”。在跨境结算时，Libra将参照国际货币基金组织的特别提款权机制，设计相应的交易规则，尽量避免对各国货币主权构成挑战。

第二，开发一套交易监管系统，以确保“在遵从适用法律和规定的前提下，实现开放和普惠金融这两大目标”。该系统将通过强化针对Libra交易过程中各类主体的身份认证，以及为未认证用户设定交易限额的方式，满足监管机构在反洗钱、打击金融犯罪、遵守制裁法规以及防止非法活动方面的监管需求。

第三，完善针对分布式记账系统合作方的资格准入和尽职审查机制，以此“防止未知参与者控制系统并移除关键的合规管理制度”。同时尽力“为网络服务和管理营造开放、透明且鼓励竞争的市场”，以求最大限度达到与非许可型区块链系统类似的经济学效果。

第四，建立全额准备金制度，最大限度降低币值波动对用户利益的影响，以及防止挤兑及其导致的系统瘫痪风险。此外，Libra协会还将设立资本缓冲与赎回机制，以便在遭遇破产清盘这一类极端状况时，尽可能为用户挽回损失[21]2-26。

依据上述改革内容可知，为获得美国联邦政府的认可，Libra协会对其商业计划进行了大幅调整，基本上放弃了将Libra打造成一款独立私人数字货币的设想。这也体现了Libra与比特币间的本质差异，前者作为商业计划的产物，遵从实用主义逻辑，为实现利益诉求可以同政府达成妥协；而后者则信守“区块链原教旨主义”，将匿名性和去中心化视作铁律，不谋求与政府合作。而且此次“朝堂论辩”让Libra协会清楚地认识到，在发行货币这一既牵涉国家主权，又关乎公共利益的问题上，积极与政府合作利于项目顺利实施。故此，其在新版白皮书中提出，希望未来与各国央行在发行央行数字货币（CBDC）的问题上开展深度合作，“让Libra Networks不必再管理相应的储备，从而降低信用和托管风险”[21]11。

六、结语

尽管Libra计划自提出之日起就伴随着诸多质疑，但是其利于提高金融服务效率和普惠性的特质，获得了美国政府越来越多的关注。2020年上半年，美国国会为应付新型冠状病毒（COVID-19）疫情对国内经济造成的冲击，制定了相应的财政纾困计划，其中就曾提出以“数字美元”的形式向民众发放救济金。此后，美国国会参议院银行、住房与城市事务委员会也曾几次召开有关“货币与支付数字化”（the Digitization of Money and Payments）的听证会。相比于私人数字货币，由美联储主导发行的“数字美元”，在建立公众信任和对接现有监管体系方面，具有先天优势。不过也有观点认为，“所谓‘数字美元’，未必能比商业银行现有的电子支付系统提供更简便、廉价和高效的服务”[17]25。换言之，“数字美元”概念的提出，使美国传统商业银行的既得利益感受到了挑战。在此情形下，即便“数字美元”有美国政府直接提供的信用背书，依然也面临诸多质疑和阻碍，更何况作为私人数字货币的Libra呢。可见，私人数字货币是否应被信任，不仅取决于它技术上的安全性、稳定性，或者相较于传统货币是否更高效、便捷，更受到其背后的金融市场新老势力博弈影响。Libra协会正式宣布放弃Libra项目，这标志着私人数字货币挑战美国传统货币金融体系的尝试暂告失败，其可信性未能经受住挑战。与之形成对照的是，中国的央行数字货币，“数字人民币”（e-CNY）的试点正在稳步推进。相信在不久的将来，这一具有中国特色的金融创新，可以为世界带来更多的便利和惊喜。