重庆市公共安全治理的实践新困境与优化路径

孙雪 孙宗国

2020年9月14日，国务院安委会办公室印发《国家安全发展示范城市建设指导手册》（安委办函〔2020〕56号），要求对标对表做好国家安全发展示范城市创建工作，不断提升城市安全管理水平。但重庆城市公共安全治理在取得突出成绩的同时，在防洪、防疫、防宣、防技等方面也面临新困境，具体可从韧性路径、社区路径、文化路径、智能路径四方面进行优化。

一、重庆市公共安全治理的实践新困境

（一）城市防洪工程及基础设施的韧性技术有待提升

2020年长江5号洪水、嘉陵江2号洪水过境重庆，造成26.32万人受灾，直接经济损失24.5亿元，此次洪峰过境也折射出重庆市基础设施及城市管线的安全韧性有待提升。一方面，城市堤防、河道等防洪工程的韧性技术运用还不够，没有充分考虑城市“灰犀牛”洪水事件的发生，使得城市堤防、河道等城市防洪排涝工程的防御能力、应灾处突能力有限，以致长江5号洪水、嘉陵江2号洪水过境重庆时，洪水溢出江道，倒灌洪崖洞、朝天门、磁器口、喜来登酒店等重庆知名景点、建筑、地标。另一方面，影响城市基础设施正常运转的不确定性不断增加。在此次洪峰过境的影响下，城市长输油气管线、电力和天然气管线、供水管线、排水管线、广播电视管线、通信管线等地下城市管线、综合管廊的正常运转受到考验。如城市排水管线，在受洪水挤压下，导致排水管网变形、破损、垮塌，造成淤泥堵塞，全市受灾排水管网2000余公里，损毁排水管网463公里，多处引发城市内涝等次生灾害，严重影响居民正常生活用水和排水。

（二）城市老旧小区防疫面临新困难

截至目前，重庆市2000年以前建成、公共设施落后、影响居民基本生活的老旧小区达7394个、面积1.02亿平方米。这些老旧小区因流动人口较多、人员构成复杂，容易因人口聚集引发疫情反弹，导致疫情产生弥散式的“涟漪效应”[1]，使得疫情联防联控工作形势更为紧张。通过调研，发现老旧小区常态化的疫情联防联控工作面临新困难：一是对于没有物管的老旧小区，自治防疫队伍需要充实。疫情联防联控除依靠政府队伍，也可利用小区内自治防疫队伍骨干。如当地XX区桃花桥社区自治防疫队伍骨干300多人，但年龄结构偏大，又因24小时值班值守，工作量大，迫切需要充实自治队伍的年轻力量，提升防疫工作成效。二是对于开放式的独栋小区，封闭管理难度大。独栋小区因没有围院，甚至有的独栋小区和外界马路直接联通，封闭围栏不得不占用一定的市政道路，使得本就狭窄的马路变得更窄，影响了交通秩序，容易引发交通事故，亟需思考如何采取更加贴切的封闭管理措施。三是对于老旧小区的疫情防控物资持续性供应亟需再思考。老旧小区防疫物质员能做到一定程度上的自给，但只能保证小区日常所需口罩、温度计等基本防疫物资的收支平衡，疫情防控所需护目镜、防护服、消毒等工具所需费用较高，紧靠政府支持无疑增加公共财政负担，亟需思考如何保证持续性、常态化、多元化的防疫物资供应。

（三）城市安全知识宣传后吸收转化不彻底

政法部门、应急部门、住房与城乡建委部门、消防部门等多个部门“进企业、进机关、进学校、进社区、进家庭、进公共场所”對城市居民开展了“平安知识、应急知识、消防安全”等各种安全应急知识的宣传教育培训，但宣传教育培训后，居民个体安全知识的二次转化吸收率低，没有发挥出安全知识的价值和功能，使得居民不安全行为仍时有发生。以2020年元旦渝北区加州花园小区火灾为例，事发地相关政府部门、社区经常组织当地居民开展消防知识的宣传教育培训，其中《消防安全常识二十条》第十四条明确规定“不乱扔烟头”已多次宣传过;但火灾起因仍是居民乱丢烟头引燃棉被所致;《消防安全常识二十条》第十三条明确规定“不占用、堵塞或封闭安全出口、疏散通道和消防车通道”也多次宣传。火灾事发救援中，消防车辆因私家车占用消防通道，耽误救援最佳时间，扩大了火灾过火面积，这也表明当地消防救援与创建国家安全发展示范城市规定的消防需5分钟内到场参与救援还有一定差距。综上可见，社会个体的安全知识宣传教育培训之后的二次转化吸收率低，没有实现安全知识“内化于心，外化于行”。

（四）城市数字应急体系建设滞后于城市发展实际

《应急管理信息化发展战略规划框架（2018-2022）》中明确指出“信息化是构建新时代大国应急管理体系的基础工程”，重庆市在城市数字应急体系建设方面存在如下新问题。

一是城市智能应急、数字应急整体认知水平较低，城市风险数据采集的标准性及内容的完整性、时效性、兼容性等缺乏标准规定，使得多部门、多层级协同应对突发事件时，信息汇总手段欠缺，系统集成困难，数据共享、深度应用不充分，数字应急出现“各自为战”状态。调研发现，街道社区在疫情常态化防控中，收集社区居民健康信息时，在权限上、技术上不能实现对收集的原始健康数据信息进行二次转化利用。

二是城市数字应急处于智能建设的初级阶段，城市生命线、城市工业企业、人员密集区域、“九小场所”等领域的风险智能感知不全面、不系统，指挥调度不能更好地满足“跨行业、跨层级、跨部门、多灾种”的处置需求，数字应急生态尚未形成气候。

三是缺乏城市数字应急智库，使得基于城市安全数据模型的研发、动态预测预警技术、辅助决策技术及集成解决方案的研发能力受到限制，导致城市数字应急智力缺乏后劲。2018年国家机构调整后，城市安全治理涉事部门及职能职责处于调整适应阶段，重庆市原有的城市应急管理专家库已不能更好地服务于当下，亟待完善。

二、提升重庆市公共安全治理的优化路径

（一）韧性路径：用韧性理念修缮防洪工程及基础设施，提升城市防洪减灾能力

“实施韧性治理是城市发展到一定阶段的必然要求。”[2]城市防洪减灾是关系国计民生的重大课题。基于2020年长江5号洪水、嘉陵江2号洪水过境重庆的各种实际情景，优化完善城市基础设施及城市管线的安全韧性，在具体实施中不能采取“一刀切”方式。一方面，查找已有城市防洪工程及基础设施存在的风险和韧性不足问题，进行修补和完善;另一方面，提升城市防洪工程及基础设施的安全韧性，确保城市基础设施、城市管线、综合管廊等的本质安全。可借鉴荷兰自动闭合防洪堤（SCFB）的韧性做法：洪水来，自动闭合防洪堤自动升高，保障人们安全;洪水退，自动下降，也不影响城市的正常运作。具体操作中，可在长江、嘉陵江流经的人口密集区等，设立自动闭合防洪堤，使城市可以应对“灰犀牛”“黑天鹅”式的各类洪水。

（二）社区路径：创新联防联控工作方式方法，增强城市防疫能力

一是充实自治防疫队伍骨干力量，确保骨干力量年轻化、专业化。“充分发挥党建引领社区公共安全治理”[3]的组织动员、“资源链接与服务链接作用”[4]。可推广重庆九龙坡区“社区吹哨、党员报到”的举措，通过机关党员干部“走出来、站上去”引领带动社区楼栋党员、年轻人，充实小区自治防疫队伍的骨干力量，发挥党员先锋带头作用;加大对社区自治防疫队伍骨干的培训力度，确保防疫工作所需的专业知识。二是创新封闭管理措施，加强对开放式独栋小区的防控管理。按照因地制宜原则设计开放式独栋小区的防控管理措施，防控管理措施不能影响居民日常生活，也不能引发次生影响。重庆巴南区木洞镇对暂不具备实行“封闭管理”的422个单体楼栋建立了疫情防控工作网格化管理体系，组织社区工作人员、志愿者等共104人划片区管理楼栋，其经验和做法值得推广借鉴。三是创新服务方式，助力提升老旧小区防疫工作的常态化、持续化效果。可通过购买服务、打通物业快速进驻渠道等方式，解决老旧小区疫情防控常态化、物资持续性问题。可借鉴北京做法，北京财政局积极谋划、主动服务，对老旧小区以政府购买安保服务的方式，开展社区（村）24小时巡查，将疫情防控工作落到实处。也可借鉴广东做法，即属地社区居委会在乡镇（街道）指导和协助下，按照应急程序选定一家物业服务企业火速进驻无物管的老旧小区着手疫情防控工作。

（三）文化路径：共建共治共享安全文化，优化城市安全知识宣传工作

一是立足多元化，拓宽师资库，实现共建安全文化。尝试让企业安全事故的责任者、风险防控不力相关责任者等成为“安全宣传员”，走进企业、机关、学校、社区、家庭、公共场所，参与宣传教育培训，用“真实责任人”讲“真实安全事故”，增加安全宣传教育培训的真实性、教育性、警示性。

二是立足科学化，创新方式，实现共治安全文化。一方面，深入调研居民安全知识宣传教育培训需求，精准定位培训方向，量身设计培训内容，提升宣传教育培训针对性。另一方面，创新安全知识宣传教育培训方式，立足防灾减灾日、消防安全日、“安全生产月”等重要敏感节点等，以话剧、小品、相声等文艺方式宣传安全知识，让枯燥乏味的安全知识变得更具通俗易懂。拓宽安全知识宣传教育培训场域，疫情期间，可利用抖音、快手等直播平台，把居民安全知识的宣传教育培训转移到网络空间进行线上培训。如上海消防的政务直播，受到很多网友的关注和点赞。

三是立足实效化，创新评估反馈形式，实现共享安全文化。依据培训理论可知，宣传教育培训的完整流程是“查找培训需求—组织培训—评估反馈”，但在实践中大都忽视了评估反馈环节，而评估反馈正是提升居民对安全知识二次转化吸收的关键环节。故在居民安全知识的宣传教育培训中要增加评估反馈环节：一方面，创新居民、企业参与安全知识宣传教育培训后评估反馈的形式。可通过创建个人安全行为记录、家庭安全行为记录、企业安全行为记录的方式反馈安全知识的转化吸收情况，具体由物业、企业进行实施和管理，物业、企业再整合反馈信息给安全知识宣传教育培训的组织部门。另一方面，激发居民、企业参与评估反馈的积极性。对于积极配合物业、企业参与安全记录的居民、企业，给以积分奖励，并对积分达到一定程度的给予必要的物质奖励和精神奖励。

（四）智能路径：建构数字应急生态，提高信息技术的智能安全服务

一是整合风险收集平台，统一风险信息收集标准，完善社区信息共享制度和机制。通过高标准定位、高起点谋划，整合和优化综治、环保、应急等部门风险信息平台功能，延伸和拓展街道、社区风险信息平台功能，优化、统一规范这些平台风险信息数据的收集标准、集成标准，進一步实现城市“横向到边、纵向到底”的安全信息资源的聚通用，探索完善社区信息共享制度和机制。

二是为数字应急赋能。深入推进云计算、大数据、物联网、人工智能等新兴智能技术在城市风险测算、态势感知、恢复重建以及后续跟踪等环节[5]运用，实现城市安全服务的数字化、智能化、信息化。

三是建设数字应急智库。发挥专家学者、技术研发机构智慧支撑作用;建立数字应急专家沟通协商平台，保证专家智慧与决策部门的实际需求匹配。可借鉴“清华方案·合肥模式”做法：携手清华大学共建合肥公共安全研究院，推动城市安全与大数据、云计算、区块链等技术深度融合，探索出城市安全治理的新方案。

基金项目：2020年度重庆市社会科学规划青年项目“城镇老旧社区公共安全多重风险防控机制创新研究”（项目编号：2020QNGL30）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]张爱军.重大突发公共卫生事件信息的传播特点与治理策略[J].探索，2020（4）：169-181.

[2]马奔，刘杰.韧性理念如何融入城市治理—基于D市安全发展示范城市创建的启示[J].行政论坛，2020（5）：95-101.

[3]刘乐明.和谐之道：党建引领社区公共安全治理的动力与机制研究—以上海市A区“田园模式”为例[J].江西财经大学学报，2020（3）：97-106.

[4]吴晓林.党如何链接社会：城市社区党建的主体补位与社会建构[J].学术月刊，2020（5）：72-86.

[5]孙金阳，龚维斌.城市公共安全风险治理的现实困境及其破解路径[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2020（4）：105-110.

作 者：孙 雪，中共重庆市委党校应急管理培训中心讲师

孙宗国，武汉城建集团城发投公司党群工作部（纪检监察室）副部长

责任编辑：钟学丽